2022年|聚焦碳交易（上）——碳排放权交易市场的发展与现状
前言
2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界宣布了中国的碳达峰目标和碳中和愿景：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。作为实现碳中和的重要抓手、推动绿色低碳发展的重要引擎，全国碳排放权交易市场于2021年7月16日正式上线启动交易，截至2022年7月15日，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额近85亿元，在首个运营周期平稳运行，取得良好开端。适逢全国碳排放权交易市场启动上线交易一周年之际，本文将聚焦碳交易，分上下两篇对国内碳排放权交易市场和具体交易情况进行总结，以期对国内碳交易活动有一较为全局且直观的呈现。
01国内碳排放权交易市场发展概况
国内碳排放权交易市场的发展经历了从无到有的三个主要阶段：
第一阶段为2005年至2012年，中国尚未建立专门的碳排放权交易市场，中国企业仅能通过参与国际清洁发展机制Clean Development Mechanism（“CDM”）的方式间接参与国际碳交易市场活动[1]。在该阶段，中国企业与发达国家企业进行项目合作，由发达国家企业提供资金及技术发展清洁能源、控制温室气体排放，从而使得CDM项目产生核证减排量，用于履行发达国家在《京都议定书》项下的温室气体减排义务，中国企业则可同时获得资金及减排技术支持并减少国内的温室气体排放。第一阶段中国企业参与国际碳交易市场的经验为后续建立国内碳排放权交易市场提供了经验，也为中国碳交易制度的设计奠定了良好基础。
第二阶段为2013年至2020年的地区碳排放权交易市场建设发展阶段。2011年国家发展改革委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号），同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳交易试点，七个试点地区于2013年陆续建立了各自的碳排放权交易市场。2016年，非试点地区四川省、福建省也相继建立碳排放权交易市场。在该阶段，纳入地区碳排放权交易市场碳排放配额管理的重点排放单位、符合交易规则的法人机构及个人可在前述地区碳排放权交易市场交易相应地区的碳排放配额，也可交易国家核证自愿减排量（“CCER”）以及相应交易各个地区自行核证的自愿减排量。第二阶段地区碳排放权交易市场的建设与推行为后续全国碳排放权交易市场的建设积累了适配于中国本土的宝贵经验。
第三阶段为2021年起至今的全国碳排放权交易市场建设发展阶段。2021年2月1日起正式施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（中华人民共和国生态环境部令第19号）以及2021年7月全国碳排放权交易市场的正式上线标志着国内碳排放权交易市场的发展进入第三阶段。目前，中国碳排放权交易市场处于地区碳排放权交易市场和全国碳排放权交易市场并行阶段，纳入地区/全国碳排放权交易市场碳排放配额管理的重点排放单位（“控排企业”）、符合交易规则的法人机构及个人可相应在前述地区/全国碳排放权交易市场交易碳排放配额，并可在地区碳排放权交易市场交易CCER以及在地区碳排放权交易市场交易该地区自行核证的自愿减排量。
2021年3月30日，生态环境部发布《关于公开征求意见的通知》及《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》[2]，从其相关内容[3]可以看出，逐步形成统一的全国碳排放权交易市场系国内碳排放权交易市场的未来发展目标。草案明确提出，在该条例正式颁布施行后将不再建设地区碳排放权交易市场，现有地区碳排放权交易市场也应逐步纳入全国碳排放权交易市场，同时，已纳入全国碳排放权交易市场的控排企业不再参与地区相同温室气体种类与相同行业的碳排放权交易市场。从实践看，地区碳排放权交易市场与全国碳排放权交易市场并行的情况将持续一段时间，因此，本文也将一并对地区碳排放权交易市场及全国碳排放权交易市场的情况进行介绍。
02国内碳排放权交易市场运行情况
1. 国内碳排放权交易市场运行体系
目前，国内碳排放权交易市场为地区碳排放权交易市场与全国碳排放权交易市场并行体系，由地区碳排放权交易市场（7个试点地区及四川省、福建省两个非试点地区）与全国碳排放权交易市场组成。
地区碳排放权交易市场由各地区自行设立，独立运行，部分地区采用登记机构与交易机构合并设置的方式运作，部分地区则分别设立登记机构与交易机构。
全国碳排放权交易市场采用登记与交易区分管理的方式运作，全国碳排放权注册登记机构负责记录全国碳排放配额（“CEA”）的持有、变更、清缴、注销等信息并提供结算服务，该机构及系统记录的信息是判断CEA归属的最终依据；国家自愿减排交易注册登记系统负责记录国家核证自愿减排量的持有、变更、注销；全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易（包括CEA及其他可能的交易产品）[4]。目前，全国碳排放权注册登记机构、交易机构尚未成立，由湖北碳排放权交易中心有限公司[5]承担全国碳排放权注册登记系统相关工作，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统相关工作[6]。地区及全国碳排放权交易市场的注册登记机构/系统及交易场所如下表：
2. 国内碳排放权交易市场运行机制
（1）碳排放配额发放
政府主管部门会根据国家控制温室气体排放目标的要求，综合考虑温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构以及控排企业纳入情况等因素考虑碳排放额度，并最终将相应配额分配给每家控排企业，控排企业需要通过改进技术、节能减排使得企业的实际碳排放额小于或等于政府分配的碳排放配额，以完成相应的碳减排目标。
（2）履约周期及配额清缴
控排企业应当根据其温室气体实际排放量，在每一履约周期内向分配配额的省级生态环境部门及时清缴上一年度的碳排放配额（对于纳入全国碳排放权交易市场碳排放配额管理的控排企业，其碳排放配额仍系由企业所在地的省级生态环境部门进行分配），目前地区与全国碳排放权交易市场的履约周期均为一年。
控排企业应及时清缴上一年度的碳排放配额，如控排企业足额清缴碳排放配额后配额仍有剩余的可在碳排放权交易市场进行出售，除湖北碳排放权交易市场内的富余碳排放配额将在每个履约周期届满时归零外，其他地区碳排放权交易市场以及全国碳排放权交易市场内的富余碳排放配额均可以由该控排企业在后续履约周期中自行结转使用或继续进行出售，暂未有配额归零的结转期限限制。
控排企业不能足额清缴的，可以通过在碳排放权交易市场购买碳排放配额的方式完成清缴，也可以在一定比例范围内（根据交易规则不同，该比例为5%-10%不等）使用CCER及相应地区各自核证的自愿减排量抵消其碳排放量以完成配额清缴。
（3）MRV与监管机制
MRV机制指碳排放的量化与数据质量保证的过程，包括监测（Monitoring）、报告（Reporting）、核查（Verification）。具体而言，监测和报告环节包括制定并实施监测计划、进行排放报告，而核查环节则是由第三方核查机构按照相关要求开展核查工作。MRV机制是保证排放权交易体系得以实施，并取得预期环境效果的关键步骤，为碳排放权交易体系提供了坚实的基石。各地区碳排放权交易市场所在地区均出台了分行业排放数据测量与报告的方法、指南及第三方核查规范，并建立了企业温室气体排放信息电子报送系统，以保证数据的科学性、准确性。
根据国家及各地区碳排放权交易管理相关规定，控排企业虚报、瞒报温室气体排放报告，或拒绝履行报告义务的，可能被处以责令限期改正、罚款、核减其下一年度碳排放配额等行政处罚。
3. 国内碳排放权交易市场运行现状
（1）覆盖种类与范围
目前，地区碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类仅为二氧化碳，覆盖行业范围集中在电力、热力、化工、钢铁、建材等高能耗行业以及商业、金融等服务业和建筑业等；全国碳排放权交易市场覆盖的温室气体种类亦仅为二氧化碳，覆盖行业范围为发电行业，预计未来全国碳排放权交易市场将逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等其他七大高能耗行业，具体如下表：
（2）交易主体
根据各地区碳排放权交易市场的交易规则，除北京碳排放权交易市场不允许个人参与交易外，其他地区碳排放权交易市场中碳排放配额的交易主体均包括纳入各自地区碳排放配额管理的控排企业、符合交易规则的法人机构及个人（对参与交易的法人机构及个人具体要求及标准各地区碳排放权交易市场略有差异，通常涉及参与主体的注册资本、存续时间、是否具有投资能力、有无违法违规行为等）；各地区碳排放权交易市场中的CCER交易主体包括纳入各自地区碳排放配额管理的控排企业、减排项目业主及其他机构，个人交易则暂未开放。
根据全国碳排放权交易市场的交易规则，全国碳排放权交易市场中碳排放配额的交易主体包括纳入全国碳排放配额管理的控排企业及符合国家有关交易规则的机构和个人，目前纳入全国碳排放配额管理的系2225家[8]电力企业，但相关交易规则暂未明确机构和个人参与碳排放配额交易的标准与条件；全国碳排放权交易市场中的CCER清缴主体包括纳入全国碳排放配额管理的控排企业，减排项目业主及其他机构与个人交易暂未开放。
（3）交易标的
如前文所述，除四川碳排放权交易市场未进行碳排放配额交易外，其余地区及全国碳排放权交易市场的交易标的包括相应地区/全国的碳排放配额及CCER。除碳排放配额及CCER以外，部分地区的碳排放权交易市场还可交易相应地区自行核证的自愿减排量，如北京林业碳汇抵消机制（“FCER”）、广东碳普惠核证减排量（“PHCER”）、福建林业碳汇项目（“FFCER”）、成都“碳惠天府”机制碳减排量（“CDCER”）、重庆“碳惠通”项目自愿减排量（“CQCER”）等。
地区及全国碳排放权交易市场可交易标的之具体情况如下表：
结语
本文对国内碳排放权交易市场发展概况、运行体系、运行机制及运行现状进行了梳理与介绍，在下篇中我们将对国内碳排放权的具体交易情况、交易方式、交易流程等展开进一步介绍，敬请关注。
脚注：
[1] 自2013年起，欧盟排放交易体系European Union Emission Trading System（即“EUETS”）不再接受来自中国的新注册CDM项目。
[2] 截至本文发布日，《碳排放权交易管理暂行条例》正式文稿尚未颁布。
[3]《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》第三十二条 本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。具体步骤和办法由国务院生态环境主管部门制定。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理。纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与地方相同温室气体种类和相同行业的碳排放权交易市场。
[4]《碳排放权交易管理办法（试行）》第五条 生态环境部按照国家有关规定，组织建立全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构，组织建设全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统。全国碳排放权注册登记机构通过全国碳排放权注册登记系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务。全国碳排放权注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。全国碳排放权交易机构负责组织开展全国碳排放权集中统一交易。第二十条 全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品。
[5]全国碳排放权注册登记机构实际系由碳排放权登记结算武汉有限公司名下的全国注册登记结算系统承担相关注册登记职能。
[6]《关于发布和的公告》：一、全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作。二、全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。
[7]四川并无自行分配的碳排放配额，因此没有相应的碳排放配额登记机构，四川联合环境交易所的交易产品中亦没有碳排放配额。
[8]数据来源于生态环境部公布的《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的纳入企业名单》。
