日政发〔 2024 〕 13 号各县（区）人民政府，市直各部门：

《日喀则市政府投资项目全生命周期服务管理工作实施意见》已经二届市政府第 61 次常务（扩大）会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。

2024 年 1 月 29 日

为加强政府投资项目全生命周期服务管理，规范项目建设程序，提升项目推进水平，提高政府投资效益，完善监管体系，夯实全市经济社会高质量发展基础，根据《中华人民共和国招标投标法》、国务院《政府投资条例》《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》《西藏自治区发展改革委关于印发预算内投资项目管理暂行办法的通知》（藏发改投资〔 2015 〕 403 号）等法律法规及自治区、市有关规定，结合我市实际，特制定实施意见如下。

一、总体要求

（一）指导思想。 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，贯彻落实中央第七次西藏工作座谈会精神、习近平总书记关于西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略以及习近平总书记在藏考察调研时的重要讲话精神，全面落实区党委、政府，市委、市政府决策部署，加强政府职能转变和简政放权力度，树立政府投资项目全生命周期服务管理理念，切实精准谋划项目、优化审批流程、提高审批效率、加快实施进度，促进经济高质量发展。

（二）基本原则。 一是坚持全过程管控原则。加强项目前期论证、评估评审，严把决策审批关；加强项目概（预）算管理、造价审核，严把投资控制关；加强项目招标、施工组织管理，严把施工监督关；加强项目质量验收、决算管理，严把竣工验收关；加强项目移交运行、绩效评价，严把效益发挥关；实现对政府投资的全过程、全要素、专业化、动态化管控。二是坚持统一规范原则。政府投资项目全生命周期按照投资决策、立项审批、招标投标、工程实施、竣工验收、后评价顺序逐次开展，在完成好上一阶段各项工作内容的前提下转入下一阶段的工作。严格执行国家和自治区明确的项目建设管理规定和建设标准，按照自治区各行业颁布的项目造价信息，严格控制项目建设主要内容、建设规模和投资概算。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。三是坚持高效协作原则。通过对政府投资项目开展论证、服务、管理、协调等工作，充分保障市县两级政府、行业部门、项目建设单位等对项目管理过程的知情权、参与权、监督权和决策权，围绕共同目标和管理路线，保持高效沟通、高效协作。

（三）主要目标。 围绕政府投资项目投资决策、立项审批、投资控制、安全生产和实施调度等重要内容，联合各相关部门进行全过程服务和管理，合力高质量、高速度推进，形成 “ 谋划储备一批、审核批准一批、开工建设一批、投产见效一批 ” 的项目梯次推进格局，确保达到 “ 决策科学、程序规范、投资严控、进度合理 ”的目标，切实做到谋划项目抓前期、前期项目抓开工、在建项目抓进度、竣工项目抓投产、问题项目抓整改、投产项目抓效益。一是每年 11 月底前编制完成下一年度项目建设计划。二是每年 2月底前完成当年需推进项目前期工作。三是项目投资计划到位后2 个月内开工建设（总投资 400 万元以下的要在 1 个月内开工）。四是开工项目按时入库纳统（每月 15 日前新开工项目入库、每月 6 日前投资纳统）。五是开工项目按期完工。六是完工可投入使用或者试运行合格后及时开展竣工财务决算。七是竣工验收合格项目按时移交投运。

二、组织体系

依托市着力创建高原经济高质量发展先行区项目建设落实专班，形成以市政府主要领导为组长的政府投资项目全生命周期服务管理工作领导小组。领导小组下设办公室，设在市发改委。领导小组办公室根据领导小组要求，研究部署全市项目全生命周期服务推进和督导管理工作；分解下达项目推进目标任务；制定、修改、审定项目推进有关工作机制；跟踪督办全市项目推进任务的执行情况。项目单位履行项目法人主体责任，负责项目前期工作、资金争取、建设实施、入库纳统、竣工验收和移交运营等具体事务。发改部门负责政府投资项目储备、年度计划编制、资金争取、项目调度，并对项目实施情况进行协调、指导；财政部门负责统筹安排本级年度预算，办理资金拨付、竣工财务决算，负责政府采购管理，督促项目资金支出，对使用政府投资资金项目的财务活动实施财政财务管理和监督；统计部门负责开工项目入库纳统指导工作，并适时开展纳统入库业务培训；住建、交通运输、水利、乡村振兴、教育、经信、自然资源、生态环境、农业农村、林草、卫健、文化、广电、旅游、商务等行业主管部门要对本行业领域政府投资项目履行管理、监督和行业统筹调度职责，负责谋划储备本领域重大项目和对下政策指导，负责对下属单位项目进行全过程管理和监督；行政审批、自然资源、林草、生态环境等审批部门，负责做好要素保障、审批服务工作，强化对县级审批情况的评估督导，加大现场指导，并提出本行业审批职责领域的流程简化、压缩、优化等改革意见；审计部门负责制定年度投资项目审计计划，依法对全市政府投资项目进行独立审计监督。

三、重点环节和流程

根据《政府投资条例》，结合我市实际，政府投资项目全生命周期分为投资决策、前期审批、招标投标、工程实施、竣工验收、后评价 6 个阶段。

（一）投资决策阶段。 各县（区）人民政府根据国民经济和社会发展规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。市直各行业部门根据国民经济和社会发展规划和国家宏观调控政策及专项规划，积极对接上级行业部门制定本行业领域的政府投资项目计划，并明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、总投资以及资金来源等。同时，市县两级政府按照权限对重大项目开展项目决策评估，评估论证作为政府决策的依据，重点对投资项目是否符合发展建设规划、区域规划、产业政策，以及政府投资项目资金筹措、建设条件落实情况等加以审查，并对项目实施的必要性、可行性、公益性、收益性、资金来源可靠性等进行评估论证。

（二）前期审批阶段。 1. 除涉及国家秘密的项目外，项目单位在西藏自治区投资项目审批监管平台录入项目信息，并申请审批部门预审，获得项目代码。中央预算内投资安排的项目要及时录入国家重大建设项目库。 2. 项目单位编制项目建议书（也可委托编制），项目建议书要对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措，以及社会效益和经济效益等进行初步分析，附相关文件资料，报审批部门审批。 3.项目单位按照最新可研编制大纲委托有相应资质的工程咨询机构编制可行性研究报告，对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、用地和规划选址、节能、资源综合利用、社会稳定风险评估、节水、环境影响、招标方案、资金筹措方案等进行全面分析论证；同步开展项目地灾评估、用地预审与选址意见书办理以及社会稳定风险评估等可行性研究报告批复必要前置手续，同步开展项目环境影响评价文件审查、洪水影响评价审批、水土保持方案审批、节能审查等开工必要前置手续。 4. 委托具备相应资质的工程咨询机构对项目可行性研究报告进行评估，咨询机构出具评估报告，审批部门下达可行性研究报告的批复，经批准的可行性研究报告是确定建设项目的依据。 5. 项目建设单位依据可行性研究报告批复文件，委托具有相应资质的勘察、设计单位进行勘察作业及初步设计，初步设计明确各单项工程或单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编制投资概算。项目初步设计建设规模、投资超过可行性研究报告批准的投资估算 10% 的，或项目建设单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，须重新编制可行性研究报告，并报原审批部门审批。 6.委托具有相应资质的工程咨询机构对项目初步设计及概算进行评审，咨询机构出具评审报告，审批部门下达初步设计及概算的批复，经批准的初步设计及投资概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据。 7. 项目建设单位按照规定办理建设用地规划许可和建设工程规划许可。 8. 项目建设单位委托具有相应资质的审图机构开展施工图纸审查，将消防设计审核、人防设计审查、防雷装置设计审核等技术审查并入施工图设计文件审查。 9. 项目涉及林地、草地、保护区、农转用等手续的要从项目可行性研究开始同步办理。 10. 对拟采用政府和社会资本合作方式建设的项目，需经本级政府研究同意，并按照国办函〔 2023 〕 115 号执行。

（三）招标投标阶段。 项目单位根据可行性研究报告批复文件中明确的招标范围、招标方式、招标组织形式等内容做好招标准备工作，资金未到位的项目不得开展招标。 1. 项目单位（招标人）委托招标代理机构，并与其签订书面委托合同。 2. 必须公开招标的项目，应当依照招标投标法和实施条例的规定发布招标公告、编制招标文件。 3. 招标人应当按照招标文件规定的时间地点开标、评标、公示中标候选人。 4. 项目建设单位与中标单位签订合同。 5. 对拟采用工程总承包方式的政府投资项目，需经本级政府研究同意，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。

（四）项目实施阶段。 1. 项目建设单位按照规定办理施工许可和工程质量安全监督备案。 2. 组织开工验线。 3. 开展施工用电、用水、进场道路等准备工作。 4. 政府投资项目施工过程中，应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，同时严格履行变更手续等。

（五）竣工验收阶段。 1. 政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定及时组织竣工验收。 2. 实施规划、质量监督、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一验收标准，出具验收意见。个别行业项目需要实行阶段性验收的要从其规定。 3. 政府投资项目竣工后项目建设单位应及时办理工程价款结算、及时编制项目竣工财务决算。 4. 财政部门对政府投资项目财务活动进行全过程的管理和监督。财政部门对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，可以委托预算评审机构或者有专业能力的社会中介机构进行审核。 5. 政府投资项目结余的财政资金，按照国家有关规定缴回国库。 6. 政府投资项目竣工后形成固定资产的，项目建设单位在竣工验收合格后报相关部门进行固定资产备案登记及移交手续。 7. 政府投资项目竣工后不形成固定资产的，项目建设单位在竣工财务决算审核批复后按照财务管理制度做好相关后续处置工作。未经工程验收或验收不合格的政府投资项目不得移交投入使用。

（六）后评价阶段。 按照《日喀则市政府投资项目后评价管理办法（试行）》有关要求，投资主管部门或其他有关单位选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

四、主要任务

（一）强化项目谋划储备，全力争取上级资金。 坚持 “ 项目为王 ” 理念，牢固树立 “ 抓项目就是抓发展、抓发展必须抓项目 ” 思想，形成规划引领、上下联动、滚动储备、统筹推进的项目储备格局，做到高质量的投资推动高质量的项目，高质量的项目推动高质量的发展。一是强化政策学习。积极主动学懂弄通政策，善于分析研判经济形势，以《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》为指导，全面加强政府投资项目管理，全力化解债务风险，对各类投资领域专项管理办法做到 “ 心中有数 ”“ 游刃有余 ” 。投资主管部门、行业主管部门以及审批部门要采取线上线下相结合的方式，每半年至少在各自领域开展 1 次集中培训，不断提高项目工作人员业务能力水平。二是把握投资政策。用好用足国家扩大内需战略政策利好，深入研究，及时掌握政策动向和资金投向，充分把握各类政策窗口期、机遇期，积极向上争取政策和资金。尤其是要充分把握现阶段地方政府专项债券、一般债券以及新增国债等投资争取政策窗口期。三是做实项目储备库。各县区各部门应当根据国民经济和社会发展总体规划，以及各类专项规划、区域规划等谋划事关本地本行业高质量发展的项目，充分调动行业内部力量和社会各界共同参与项目谋划和前期推进工作。要建立本县区、本行业领域项目储备库，按照规划方向、轻重缓急、资金来源等内容对项目进行分类管理和动态调整，确保新增项目不断档、有规模。同时，于每年 10 月底启动下一年度项目计划编制工作，确保 11 月底前形成全市下一年度项目建设计划，明确投资任务、完成时限、责任单位等。四是积极争取资金。由市政府牵头，发改、财政等部门具体落实，形成纵向主动对接自治区行业厅局、横向市级行业部门及时联动的高位推动的项目资金争取工作机制，提高政策敏感度，充分把握各类项目资金申报窗口期，第一时间形成工作专班赴自治区开展申报对接工作，确保我市更多项目能够纳入国家和自治区支持盘子。

（二）狠抓项目要素保障，切实提高前期质效。 各县各部门要进一步完善项目前期工作推进机制，落实经费，强化衔接，督促相关部门加快办理前置要件，提高前期工作质量，确保更多项目进入国家和自治区盘子，支撑我市经济高质量发展。一是坚持全周期目标推进。紧紧围绕市委、市政府决策部署，强化执行力和落实力，聚焦年度计划新建项目梳理形成前期工作推进任务，有市级审批部门牵头对涉及的审批事项强化统筹调度，实行 “ 办结一个、销号一个 ” 的动态管理，落实 “ 周汇总、月调度 ” ，确保前期工作按期完成。二是坚持全方位合力推动。鼓励项目单位在可行性论证阶段，邀请区市两级行业主管部门及相关领域专家，开展事前论证咨询工作；进一步发挥第三方机构在项目谋划上的优势，做到提前介入、形成合力；对一些重大项目，特别是涉及技术要求高、工序复杂、评审难度大的项目由行业主管部门提出建议要求实行提级评估评审；建立市级咨询智库，强化对国家经济形势、投资方向、规划政策的分析研判，做好对事关全局重大项目方案论证、项目申报等方面的咨询服务。同时，强化部门间工作合力，通过联审联批、问题推送、联合督导等方式，形成 “ 协调、跟进、反馈 ” 工作闭环，有效推动项目前期手续办理进度。三是坚持全要素前置保障。围绕重点环节，强化项目要素保障，相关审批部门按照各自职责，做好用地、用林、用草、环评、节能等要素保障工作，倒排工期办理前期手续、逐项明确责任人，强化项目单位、中介机构、审批部门协作配合，细化中介文本编制、项目申报、审核评审、文本修改等时限要求。对涉及新增建设用地的，根据项目实际情况，要提前开展用地前期手续办理，项目立项后同步开展征占草原审核、占用林地审核、农用地转建设用地手续以及自然保护区建设审批（核）等工作。其中：涉及征占草原审核的市级审批部门指导项目单位力争 22 天内办理完成（除基本草地）、涉及占用林地审核的市级审批部门指导项目单位力争 34 天内办理完成、涉及农用地转建设用地手续的市级审批部门指导项目单位力争 188 天内办理完成、涉及自然保护区建设审批（核）的市级审批部门指导项目单位力争 85 天内办理完成。同时，在符合国家、自治区相关规定的前提下探索提出精简报建、并联报批、容缺受理等改革措施建议。四是坚持全流程优化审批。对已纳入国家和自治区规划、审批权限在我市的政府投资项目，不再审批项目建议书；对国家发改委确定的 “ 点多、面广、量大、单项资金小 ”的项目，只审批项目实施方案，但项目实施方案必须达到初步设计的深度；对部分改扩建项目，以及建设内容单一、技术方案简单且投资规模在 1000 万元以下的项目及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的政府投资项目，直接审批初步设计代可行性研究报告。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，实行 “ 一家牵头、并联审批、限时办结 ” ，住房和城乡建设局牵头实施 “ 施工图联合审查 ” ，行政审批和便民服务局牵头实施 “ 联合验收 ”“ 多评合一 ”“ 容缺受理 + 承诺制 ” ，自然资源局牵头实施 “ 多测合一 ” ，发展和改革委员会牵头实施 “ 联审联批 ” 。一般项目通过容缺受理、并联审批等方式，力争办理时限压缩在 70 个工作日内办结。同时，加大对县区审批情况的督查力度，对问题较严重的审批事项可以根据实际情况，提出申请权限调整意见。

（三）做好实施过程管理，确保加快推进项目。 项目单位对项目建设的工程质量、工程进度、纳统入库、资金支付和生产安全负总责，应严格落实 “ 按期开工、到期完工 ” 要求，并接受行政主管部门的监督。一是严格落实开工条件。除国家和自治区另有规定外，各类投资建设项目开工建设必须已经完成审批、核准或备案手续，按规定完成环评审批、水土保持方案审批等，已经取得施工图设计文件审查、取水许可、施工许可等，依法应公开招标项目已完成招标投标或按规定实行政府采购。按规定需办理的各项审批手续不完备、建设条件不完善的项目不得开工。二是严格执行概算管理。政府投资项目应当严格按照批准的设计文件和概（预）算进行施工建设，任何部门和单位不得无故擅自变更设计、增加内容、扩大规模、提高标准，客观确有必要调整和变更的，应遵循 “ 先批准，后变更；先设计，后施工 ” 的程序。 1. 对项目建设过程中因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，项目单位必须事前正式申报，提出调整方案及资金来源，附上与调整投资概算有关的材料，按照原审批程序报批。 2. 申请概算调增幅度超过原核定概算 10 ％及以上的，项目审批部门依照相关法律法规规定，还应当委托第三方机构对概算调整报告出具审计意见。 3. 申请调整概算的项目，对于使用预备费可解决的，不予调整概算；预备费原则上只用于因项目建设期材料价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力增加的概算，其他原因造成的工程量变更原则上一律不得动用预备费；使用预备费必须在变更之前，按审批权限规定报批。 4. 申请调整概算的项目，如有未经项目投资主管部门和审批部门批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等原因造成超概算的，项目单位在申请调整概算同时，须界定违规超概算的责任主体，以及对相关责任单位及责任人的处理意见。待相关责任单位和责任人处理意见落实后，项目审批部门委托评审核定调整概算。三是合理确定工程工期。项目单位合理确定建设工程工期，并在招标文件和施工合同中明确，同时明确工期违约责任并严格执行。项目开工后强化工程进度管理，推动各类项目在保证质量和安全生产的前提下抢时间、抢进度，争取尽早完工并投入使用。四是实行工程过程结算。工程价款结算应按合同约定办理，工程项目在具备施工条件的前提下，发包人应在双方签订合同后的一个月内或不迟于约定的开工日期前的 7 天内预付工程款，工程预付款按合同金额的 10%-30 ％进行拨付（拨付时间），对重大工程项目，按年度工程计划逐年预付。发承包双方根据项目实际情况自行约定进度款支付比例。已拨付的工程款应优先保障农民工工资，并及时足额拨付至农民工工资专用账户。五是狠抓固投统计工作。按照固定资产投资统计制度，强化统计部门与各县、各部门的沟通衔接，做好每月 15 日前新开工项目入库和每月 6 日前完成投资报送纳统工作，确保申报资料完整性、真实性，切实做到应纳尽纳、应统尽统。六是规范项目建设管理。对因项目单位缺乏专业技术人员和建设管理经验、不具备自行组织建设能力的政府投资项目 , 可以委托中介服务机构提供全过程工程咨询服务 , 在完成审批程序后采用工程总承包方式实施；或者实行代理建设制度，通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责项目实施，建成后移交项目使用单位。七是加强施工质量监管，严格落实安全生产管理制定。

（四）加快组织竣工验收，确保尽早投入使用。 政府投资项目完工后 , 应按照国家有关规定进行竣工验收。项目完工可投入或者试运行合格后，在 3 个月内编报竣工财务决算报表，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过 2 个月，大型项目不得超过 3个月。竣工财务决算报表编制完成后按照权限和范围报财政部门审核。财政部门对项目竣工财务决算实行先审核、后批复的办法，对符合条件的项目，力争在 4 个月内批复。竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后 2 个月内完成，大型项目一般不得超过 3 个月。在确保不超出工程总概（预）算以及工程决（结）算工作顺利开展的前提下，除按合同约定保留不超过工程价款总额 3% 的质量保证金。工程质量保证金不得高于工程价款结算总额的百分之三，待工程交付使用缺陷责任期满后清算。政府投资项目结余的资金，按照国家有关规定缴回国库。项目竣工验收合格后及时办理资产交付使用手续，并依据批复的项目竣工财务决算进行账务调整。各县区、各部门对竣工移交后的项目投入运行负主要责任，要及时研究项目管理运营事宜，确保项目如期投入使用。

（五）落实常态调度管理，切实提高推进质量。 要聚焦统筹调度管理，扛实工作责任，以目标为导向、问题导向，落实落细举措，细化工作任务，明确时间进度，全力以赴促前期、促开工、促支付、促纳统、促竣工、促投产，确保按期完成各阶段任务。一是严格执行工作机制。按照不同时期、不同内容，对政府投资项目实行周、半月以及月调度机制，结合实际经济形式及出现的新问题、新情况，对项目前期工作、形象进度、资金支出、入库纳统以及开竣工等情况，依托项目全生命周期管理系统，采取线上线下、深入实地等方式，全方位开展灵活调度。全市层面形成 “ 行业周调度，分管半月调度，主要领导月调度、季分析、年总结 ”的项目建设重点工作调度机制，并继续实行市级领导包保、 “ 红黑榜 ” 通报和 “ 负面清单 ” （应开未开、进度缓慢、超期未完工、前期工作未完成、资金支付进度缓慢）督办通报机制。二是部门信息充分共享。为切实加快推进项目建设，做到项目调度及时、精准、全面，发改、财政、行政审批、统计等部门要充分共享项目建设相关信息，市财政局在项目建设资金指标文件收到后 3 个工作日内将投资计划文件抄送市发改委；市行政审批和便民服务局每周向市发展和改革委员会、统计局共享当周开标项目信息；市发展和改革委员会按月将计划新开工项目清单共享市统计局；其他行业主管部门及时将本行业领域项目申报获批情况共享市发展和改革委员会和财政局。

五、强化组织保障

（一）高度重视密切配合。 市发展和改革委员会、行政审批和便民服务局、财政局、交通运输局、水利局、住房和城乡建设局、农业农村局、林业和草原局、生态环境局、自然资源局、乡村振兴局等部门要密切协调配合，定期开展沟通协商会议，及时发现并推动解决政府投资项目全生命周期管理中遇到的堵点、难点问题，加强政府投资项目审批制度改革任务协同落实，形成叠加效应，充分释放改革红利。

（二）从严落实监管责任。 项目各相关部门要采取在线监测、现场核查、跟踪督办等方式加强投资项目全方位、全流程、全周期监管。项目建设单位要履行项目建设第一责任职责，审批部门和行业主管部门按照 “ 谁审批谁监管、谁主管谁监管 ” 和 “ 管行业必须管投资 ” 的原则，依法加强投资项目审批、招标投标、建设实施、竣工验收等全过程日常监管，对项目前期工作、资金支出和项目实施情况综合采取调度、分析、检查等措施，督促有关县区和部门、单位落实责任，推动投资计划规范执行、投资项目有效实施，促进政府投资更好发挥效益。审计部门履行政府投资项目审计监督职责。

（三）强化跟踪指导问效。 各县各部门要定期开展调研，跟踪项目资金使用、项目实施效果等全生命周期管理；加强政策指导，深入推进项目规范管理；明确项目责任，确保项目推进工作取得实效。对项目推进落实好的县区和行业部门，在争取上级资金、安排本级投资及项目前期经费时给予适当倾斜支持；对部分项目投资到位后，因建设条件难以落实等导致项目不能按时开工，出现 “ 钱等项目 ” 问题的，按照有关规定，由投资主管部门和行业部门对项目建设投资予以收回和调整。