西藏自治区人民政府办公厅文叫

藏政办发〔 2019〕 51号

西藏自治区人民政府办公厅关于 加强国有企业资产负债约束的实施意见各地 ( 市 ) 行 署 ( 人 民政府 ) , 自 治区备委、办、厅、局 :

为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神 , 落 实《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于加强国有企业资产负债约束的指导意见〉》 ( 厅 字〔 2018〕 75号 ) 要 求 , 坚持正确处理好 “ 十三对关系 ” , 瞄 准短板弱项 , 切 实加强我区国有企业资产负债约束 , 降 低我区国有企业杠杆率 , 推 动国有资本做强做优做大 , 增 强我区经济发展韧性 , 提 高我区经济发展质量 , 经 自治

区人民政府同意 , 现 提出如下实施意见。

一、把握总体要求 , 明 确目标任务重大风险攻坚战的重要举措。要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制 , 强 化监督管理 , 促 使高负债国有企业资产负债率尽快归合理水平 , 推 动我区国有企业平均资产负债率到 2020年 年末比 2017年 年末降低 2个 百分点左右 , 之 后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

— 坚持全面覆盖与分类管理相结合。全区所有行业、所有

类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时 , 根 据不同行业资产负债特征 , 分 行业设置资产负债约束指标标准。突出监管重点 , 对 超出约束指标标准的国有企业 , 结 合企业所处发展阶段 ,

在综合评价企业各类财务指标和业务发展前景基础上 , 根 据风险大小采取适当管控措施。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率 , 适 度灵活掌握有利于推动我区经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业、特色优势产业等领域或承担国家和自治区重大专项任务的国有企业资产负债率。

— 坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。加强国有企

业资产负债约束要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、完善

法人治理结构等有机结合 , 建 立健全长效机制。同时 , 通 过强化考

核、增强企业财务真实性和透明度、合理限制债务融资和投资等方

式 , 加 强国有企业资产负债外部约束。

— 坚持提质增效与政策支持相结合。各有关方面要积极主

动作为 , 根 据总体目标要求进一步明确高负债国有企业降低资产

负债率的目标、步骤、方式 , 并 限期完成。全区各国有企业要坚持

提质增效、苦练内功 , 通 过扩大经营积累增强企业资本实力 , 在 严

防国有资产流失前提下 , 不 断降低资产负债率。同时 , 要 为高负债

国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境 , 完 善资本补

充机制 , 扩 大股权融资 , 支 持盘活存量资产 , 稳 要有序开展产业整

合、债务重组和市场化债转股。

二、统一行业标准 , 实 施分类管控

约束以资产负债率为基础约束指标 , 对 不同行业、不同类型国有企

业实行分类管理并动态调整。根据不同行业经营特点 , 原 则上确

定我区 工 业企业预警线为65%、重点监管线为 70%, 非 工 业企业

预警线为 70%、 重点监管线为 75%。 企业集团合并报表资产负债

率预警线和重点监管线 , 由 相关国有资产管理部门根据企业主业

构成、发展水平以及分类监管要求确定 , 但 最高不超过 70%和

75%。

点监管线的国有企业 , 原 则上要求 2020年 以前降至重点监管线以

下。资产负债率低于行业重点监管线但高于行业预警线的国有企

业 , 原 则上要求 2020年 以前降至预警线以下。资产负债率低于预警线的国有企业 , 可 根据所处行业特点和生产经营需要 , 合 理确定资产负债率控制水平 , 但 不得超过行业预警线。鼓励各国有企业为降杠杆多做贡献◇

负债约束以资产负债率为基础约束指标 , 以 带息负债为辅助约束指标 , 实 施双重管控。资产负债率高于行业预警线 , 或 资产负债率虽低于行业预警线但资产流动性较差的国有企业 , 增 加重大带息负债应报相关国有资产管理部门备案。资产负债率较低且带息负债基本为零的国有企业 , 重 点管控带息负债增长 , 增 加重大带息负债应报相关国有资产管理部门各案。企业负债中预收账款等无息负债占比较高 , 或 承担国家或全区重大专项任务增加带息负债等特殊情况的 , 可 适当剔除部分影响 , 具 体剔除比例由相关国有资产管理部门根据企业实际情况确定。相关国有资产管理部门应加强对所监管国有企业拆借资金、委托贷款、担保等重大财务事项的监督管理 , 严 格控制或有负债和表外负债。

区政府国资委履行出资人职责的区属国有企业 , 资 产负债率

管控 工 作继续执行现行要求 , 实 践中再予以调整完善。金融类区属国有企业资产负债约束按照现有管理制度和标准执行。

三、加强自我约束 , 提 升积累能力

企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线 , 综 合考虑本企— 4-

业所属行业特点、市场前景、资金成本、盈利能力、资产流动性等因素 , 明 确本企业 2020年 资产负债率控制目标、年度分解目标及具体管控措施 , 加 强资本结构规划与管理 , 合 理设定企业资产负债结构 , 科 学编制企业年度资金收支计划 , 统 筹企业年度投资和融资管理 , 保 持财务稳健、有竞争力。各国有企业 2020年 资产负债率控制目标、年度分解目标及具体管控措施应报送相关国有资产管理部门审核确认。

( 二) 加 强资产负债约束日常管理。全区各国有企业经营管理层要忠实勤勉履职 , 审 慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动 , 防 止带息负债、或有负债和表外负债过度累积 , 确 保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东 ( 大 ) 会 议案中 , 要就资产负债状况及未来资产负债计划进行专项说明 , 并 按照规范

的公司治理程序 , 提 交董事会或股东 ( 大 ) 会 审议。在企业可能或

已实质陷入财务困境时 , 要 及时主动向相关债权人通报有关情况 ,依法依规与相关债权人协商 , 分 类稳要处置相关债务。

企业集团公司要根据所属子企业所处行业等实际情况 , 按 照相关

国有资产管理部门审核确认的本集团资产负债率控制指标要求 ,合理确定各子企业的资产负债率水平 , 并 将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系 , 确 保子企业严格贯彻执行。各国有企

业集团公司要进一步强化子企业资产、财务和业务独立性 , 严 格控制集团内部企业之间过度交又持股、资金拆借和担保 , 减 少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

树立新发展理念 , 以 提高发展质量和效益为中 心 , 着 力完善法人治理结构 , 着 力提升经营管理水平 , 着 力提高财务管控能力 , 进 一步明确并聚焦主业瘦身健体 , 通 过创新驱动提高劳动生产率和管理效率 , 不 断增强企业盈利能力 , 提 高企业资产和资本 报率 , 为 企业发展提供持续的内源性资本积累。

四、强化外部约束 , 注 重协同监管国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心 , 以 带息负债和企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业 , 相 关国有资产管理部门要综合分析企业所在行业特点、发展阶段、带息负债和经营性负债等债务类型结构、短期负债和中长期负债等债务期限结构 , 以 及息税前利润、利息保障倍数、流动比率、速动比率、经营活动现金净流量等指标 , 科 学评估其债务风险状况 ,并根据风险大小程度分别列出重点关注和重点监管企业名单 , 对其债务风险情况持续监测。

资产管理部门在审核确认所监管国有企业 2020年 资产负债率控 - 6-制目标、年度分解目标及具体管控措施的同时 , 要 明确高负债企业降低资产负债率的目标和时限 , 并 负责监督实施。对列入重点监管企业名单的高负债企业 , 原 则上不得实施非主业投资 , 不 得实施推高资产负债率的境内外投资 , 重 大投资要履行专门审批程序 , 严格高风险业务管理 , 并 大幅压减各项费用支出 ; 依 据市场化法治化原则 , 与 业务重组、提质增效相结合 , 积 极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平。

门要加强过程监督和检查评价 , 将 降杠杆减负债成效作为企业负责人经营业绩考核和评价的重要内容。对列入重点关注和重点监管企业名单的企业 , 要 将资产负债率纳入年度经营业绩考核指标范围 , 或 采取业绩考核加减分、升降级处理 , 充 分发挥考核引导作用 , 督 促企业贯彻落实资产负债管控要求。

超出预警线的国有企业 , 全 区各金融机构要加强贷款信息共享 , 摸清企业表外融资、对外担保和其他隐性负债情况 , 全 面审慎评估其信用风险 , 并 根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业 , 新 增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展 , 由 金融机构共同确定企业授信额度 , 避 免金融机构无序竞争和

- 7—过度授信 , 严 控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的国有企业 , 金 融机构原则上不得对其新增债务融资。

( 五 ) 强 化企业财务失信行为联合惩戒机制。全区各国有资产管理部门要加强对国有企业财务真实性和透明度审核监督。国有企业负责人对企业财务真实性负全责 , 要 确保企业不虚报资产隐匿债务 , 财 务信息真实可靠。会计师事务所等专业中介机构要严格按照会计准则规范出具审计报告 , 客 观准确反映企业资产负债状况。加强社会信用体系建设 , 完 善企业财务失信行为联合惩戒机制 , 及 时将违法违规企业、中介机构及相关责任人员纳入失信人名单 , 并 依法依规严格追究责任 , 加 大处罚力度。

五、完善配套措施 , 提 供政策支持政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁各级地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务 , 严 禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债 ; 违 法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业 , 应 当依法承担相应责任。多渠道盘活各类资金和资产 , 积 极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务 , 保 障国有企业合法权益。进一步完善国有企业参与国家或我区发展战略、承担公共服务等的合法权益保障机制。各级地方政府和社会组织要严格落实减轻企业负担的各项政策 , 一 般情况下 , 不 得强制要求国有企业承担应由政府 - 8-或社会组织承担的公益性支出责任。国有企业自愿承担的 , 应 严格履行相应决策程序。加快推进 “ 三供一业 ” 分离移交 , 减 轻国有企业办社会负担 , 积 极推动解决国有企业历史遗留问题。

业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动 , 提 高资产使用效率 , 优 化资源配置。鼓励国有企业加大内部资源整合 , 将 与主业相关的资产整合清理后并入主业板块 , 提 高存量资产利用水平 , 改 善企业经营效益。鼓励国有企业实施资金集中管理 , 加 大内部资金融通 , 提 高资金使用效率。支持国有企业盘活土地使用权、探矿权、采矿权等无形资产 , 充 分实现市场价值。支持国有企业按照真实出售、破产隔离原则 , 依 法合规开展以应收账款、租赁债权等财产权利和基础设施、商业物业等不动产财产或权益为基础资产的资产证券化业务。推动国有企业开展债务清理 , 减 少无效占用 , 加 快资金周转。在风险可控前提下 , 鼓 励国有企业利用债券市场提高直接融资比重 , 优 化企业债务结构。

前提 , 进 一步完善国有企业留存利润补充资本机制。与完善国有经济战略布局相结合 , 加 大特色优势产业集团整合重组力度 , 实 现国有资本有进有退动态管理。充分发挥国有资本经营预算资金的作用 , 在 逐步解决企业历史遗留问题及相关改革成本后 , 更 多作为资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行 业 和关键领域。充分运用国有资本投资、运营公司 , 吸 收社会资金转化为资本。积极推进混合所有制改革 , 鼓 励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。鼓励国有企业充分通过多层次资本市场进行股权融资 , 加 快推进一批优质国有企 业 改制上市首发融资 , 引 导国有企业通过私募股权投资基金方式筹集股权性资金 ,扩大股权融资规模。支持国有企业通过股债结合、投贷联动等方式开展融资 , 有 效控制债务风险。鼓励国有企业通过主动改造改制创造条件实施市场化债转股。

企业通过兼并重组培育优质国有企业。在风险可控、效益有保障的前提下 , 鼓 励国有企业开展区外兼并重组。加大对产业集中度不高、同质化竞争突出行业国有企业的联合重组力度。鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。在确保稳定的前提下 , 支 持国有企业集团依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的 “ 僵尸子企业 ” 进行破产清算 ; 对 符合破产条件但仍有发展前景的子企业 , 按 照法院破产重整程序或与债权人自主协商进行债务重组。支持各级地方政府在确保稳定的前提下 , 对 严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司 , 依 法实施破产重整或清算 , 坚 决防止风险累积形成系统性风险。

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六、落实责任主体 , 加 强组织实施束的第一责任主体 , 要 按照本实施意见要求 , 明 确企业资产负债率控制目标 , 深 化内部改革 , 强 化自我约束 , 有 效防范债务风险 , 严 防国有资产流失 , 确 保企业可持续经营。全区各金融机构要根据国有企业资产负债和经营情况 , 审 慎评估企业债务融资需求 , 平 衡股债融资比例 , 加 强贷后管理 , 开 展债务重组 , 协 助企业及时防范和化解债务风险。对落实本实施意见不力和经营行为不审慎导致资产负债率长期超出合理水平的国有企业及其主要负责人 , 相 关部门要加大责任追究力度。对落实本实施意见弄虚作假的国有企业 , 相 关部门要对其主要负责人及负有直接责任人员从严从重处罚。

资产管理部门要将列入重点关注和重点监管企业名单的企业及其债务风险状况 , 及 时报送自治区积极稳妥降低企业杠杆率工作牵头部门自治区发展改革委 , 并 由自治区发展改革委通报相关部门 ,为相关部门开展 工 作提供必要基础信息。全区各国有资产管理部门要将各类企业资产负债率预警线和重点监管线以及按照规定应公开的企业财务信息 , 通 过 “ 信用西藏 ” 等媒介向社会公开 , 接 受社会监督。

- 11—各国有资产管理部门要按照本实施意见确定的降低国有企业资产负债率目标和约束标准 , 分 解落实、细化要求、加强指导、严格考核 , 有 关情况及时报告自治区发展改革委。备级审计部门要依法独立开展审计监督 , 促 进国有企业资产负债约束落实到位。相关金融管理部门要按照本实施意见进一步明确规则 , 加 强对金融机构的业务指导和督促。各级地方政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况时 , 应 报告国有企业资产负债情况和资产负债率控制情况。自治区发展改革委要加强组织领导、统筹协调、检查督导和监督问责 , 确 保国有企业降低资产负债率取得实效。重大问题要及时报告自治区党委、政府。