藏政发 〔 2017 〕 29 号
西藏自治区人民政府关于推广
政府和社会资本合作模式的实施意见
为贯彻落实党的十八届三中全会关于 “ 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 ” 的精神 , 根据 《 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 》( 国发〔2014〕60 号 )、《 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 》( 国办发 〔2015〕42 号 )、 国家发展改革委 《 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 》( 发改投资 〔2014〕2724 号 ) 等要求 , 结合我区实际 , 提出如下实施意见 。
一 、 充分认识政府和社会资本合作的重要意义
政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力 、 提高供给效率 , 通过特许经营 、 购买服务 、 股权合作等方式 , 与社会资本建立的利益共享 、 风险分担及长期合作关系 。 开展政府和社会资本合作 , 有利于创新投融资机制 , 拓宽社会资本投资渠道 ; 有利于发展混合所有制经济 , 增强经济增长内生动力 ; 有利于加快政府职能转变 , 提高社会治理能力 ; 有利于调动社会各方面的力量 , 共同推动西藏经济社会又好又快发展和长治久安 。
二 、 开展政府和社会资本合作的指导思想
全面贯彻落实党的十八大 、 十八届三中 、 四中 、 五中 、 六中全会和中央第六次西藏工作座谈会精神 , 深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略 、 特别是治边稳藏重要战略思想 , 按照自治区党委 、 政府决策部署 , 改革创新公共服务供给机制和投入方式 , 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 , 完善财政投入及管理方式 , 促进政府职能加快转变 , 提升政府公共服务水平 , 推进政府与社会资本合作 , 进一步鼓励社会投资特别是民间投资参与基础设施和公共服务领域建设 , 提高公共产品和服务的质量和效率 。
三 、 准确把握政府和社会资本合作的基本原则
按照 “ 政府主导 、 社会参与 、 市场运作 、 规范有序 ” 原则 , 对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目 , 通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制 , 鼓励和引导社会资本积极参与 , 建立投资 、 补贴与价格的协同机制 , 不断提高基础设施运营质量和效益 , 满足人民群众对公共产品和服务的需求 。
( 一 ) 政府主导 , 市场运作 。 厘清政府与市场边界 , 政府做好政策制定 、 发展规划和市场监管 , 社会资本承担项目的建设 、 运营和维护 , 构建协作与监督相结合的政府和社会资本合作机制 。
( 二 ) 互利共赢 , 风险分担 。 通过对相关项目授予特许经营权 、核定价费标准 、 给予财政补贴 、 明确排他性约定等 , 稳定社会资本合理收益 。 建立激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制 。依法严格履行合同 , 切实维护公共利益 。
( 三 ) 积极稳妥 , 有序推进 。 探索运用政府和社会资本合作模式 , 试点先行 。 坚持必要 、 合理 、 可持续的财政投入原则 , 有序推进项目实施 。 不断完善相关制度 , 规范项目操作流程 , 推进政府和社会资本合作 。
( 四 ) 公开透明 , 诚信守约 。 建立政府和社会资本合作项目信息发布平台 , 统一市场准入标准 , 实现社会资本平等参与 , 依法签订项目合同 , 明晰政府和社会资本合作项目参与方各自的权利和责任 , 严格执行合同约定内容 。
四 、 合理确定政府和社会资本合作模式项目范围及合作模式
政府和社会资本合作模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作 、 具有稳定收益和社会效益的公共服务 、 基础设施领域类项目 ( 以下简称项目 )。
( 一 ) 项目范围 。
1. 基础设施领域 。 包括能源 、 交通运输 、 水利等 。
2. 公用事业领域 。 包括市政工程 、 公共交通 、 环境保护等 。
3. 社会事业领域 。 包括保障性安居工程 ( 公共租赁住房等 )、医疗卫生 、 旅游 、 健康养老 、 教育培训 、 文化体育 、 农业 、 林业 、 商贸流通 、 仓储等 。
其中 , 在能源 、 交通运输 、 水利 、 环境保护 、 市政工程等特定领域需要实施特许经营的 , 按照 《 基础设施和公用事业特许经营管理办法 》( 国家发展改革委 、 财政部 、 住房城乡建设部 、 交通运输部 、 水利部 、 中国人民银行令 2015 年第 25 号 ) 执行 。
( 二 ) 合作模式 。
1. 经营性项目 。 对直接向终端用户提供服务 、 具有明确的收费基础并且收费能够完全覆盖投资成本的项目 , 可通过政府授予特许经营权 , 合理选择建设 — 运营 — 移交 (BOT)、 建设 — 拥有 — 运营 — 移交 (BOOT) 等运作方式 。 依法放开相关项目的建设 、 运营市场 , 积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营 。 经营性项目采用使用者付费模式 , 政府不承担运营补贴支出责任 。
2. 准经营性项目 。 对直接向终端用户提供服务但经营收费不足以覆盖投资成本 、 需要政府补贴部分资金或资源的项目 , 可通过政府授予特许经营权附加运营补贴或直接投资参股等措施 , 合理选择建设 — 运营 — 移交 (BOT)、 建设 — 拥有 — 运营 (BOO) 等运作方式 。 为社会资本获得合理回报创造条件 。 准经营性项目采用政府补助模式 , 政府承担部分运营补贴支出责任 。
3. 非经营性项目 。 对不直接向终端用户提供服务 , 缺乏 “ 使用者付费 ” 基础 、 主要依靠 “ 政府付费 ” 回收投资成本的项目 , 可通过政府购买服务 , 合理选择建设 — 拥有 — 运营 (BOO)、 委托运营等市场化运作方式 。 合理确定购买内容 , 切实提高资金使用效益 。非经营性项目采用政府付费模式 , 政府承担运营补贴支出责任 。
五 、 规范项目实施
各级人民政府指定的行业管理部门 、 事业单位 、 行业运营公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构 , 负责项目准备 、 识别 、 采购 、 监管和移交工作 。
各地 ( 市 )、 各行业管理部门按照基础设施建设和公共服务需要 , 兼顾资源有效配置的原则 , 做好项目合理布局 , 规范推进项目实施 。
( 一 ) 项目准备 。 政府和社会资本合作项目由各级行业管理部门根据经济社会发展规划及专项规划发起 ; 社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起 , 以行业管理部门发起为主 。
各地 ( 市 )、 行业管理部门 、 项目实施机构负责从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目 。 按照政府和社会资本合作模式进行培育开发 , 做好项目准备 。
( 二 ) 项目识别 。
1. 社会资本占比合理 。 根据项目所在地经济社会发展状况 ,合理确定具有引领效应 、 投资规模相对较大 、 具有一定影响的项目 , 且在项目投资中社会资本占比合理 , 原则上社会资本占比应超过 50%。
2. 项目收入稳定 、 使用者付费优先 。 项目可通过特许经营收费 、 政府补助 、 项目经营性收入等多种方式获得持续稳定现金流 ;优先选择社会需求长期稳定 、 主要由使用者付费 、 收费能够覆盖投资成本的项目 。
3. 收费定价机制合理 。 按照 “ 补偿成本 、 合理收益 ” 的原则 , 考虑项目运营成本 、 产出质量 、 收益水平 、 财政承受能力等因素 , 合理确定公共服务价格 。 同时 , 根据投资成本 、 服务成本和市场变化 ,按照定期审价制度 , 及时调整收费定价水平 。
4. 政府支出责任明确 。 能够科学识别和测算股权投资 、 运营补贴 、 风险承担 、 配套投入等各项财政支出责任 。
( 三 ) 项目评估论证 。
1. 开展项目前期评估论证时 , 要综合考虑公共服务需要 、 责任风险分担 、 产出标准 、 关键绩效指标 、 支付方式 、 服务价格和收费标准 、 融资方案和所需要的财政补贴等要素 , 平衡好项目财务效益和社会效益 , 确保实现激励相容 。
2. 各级财政部门会同行业管理部门对潜在合作项目 , 根据项目实施方案 , 开展物有所值评价和财政承受能力论证 、 审核工作 。经审核通过的物有所值评价项目 , 由同级财政部门根据项目实施方案和物有所值评价报告编制项目财政承受能力论证报告 , 出具财政承受能力论证报告审核意见 。
3. 对通过评估论证的项目 , 自治区发展改革 、 财政部门建立项目开发计划目录 , 并统筹考虑项目成熟度 、 可示范程度等因素 , 分批次向社会公布年度开发项目 。 对于列入年度开发计划的项目 ,项目发起方应按照自治区发展改革 、 财政等部门的要求提交相关资料 。
( 四 ) 编制项目实施方案 。 各地 ( 市 )、 各行业管理部门从项目储备库中筛选具有一定基础条件的项目 , 对通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目 , 由项目实施机构组织编制项目实施方案 , 经验证后 , 由项目实施机构报同级人民政府审核 。
项目实施方案应明确项目的经济技术指标 、 关键绩效指标 、 风险分配框架 、 经营服务标准 、 投资估算构成 、 投资回报方式 、 所需财政补贴以及运作方式 、 交易架构 、 合同体系 、 融资方案 、 费价确定及调整方式 、 监管架构等核心事项 , 确定社会资本选择条件和方式 。必要时项目实施机构可委托专业咨询机构等社会力量参与编制 ,以提高项目决策的科学化和管理的专业化水平 。
( 五 ) 择优选择项目合作伙伴 。 项目实施方案审查通过后 , 依法择优选择社会资本投资人 。 各级人民政府 、 项目实施机构应当根据 《 中华人民共和国预算法 》《 中华人民共和国合同法 》《 中华人民共和国招标投标法 》《 中华人民共和国政府采购法 》《 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 》 等法律法规及相关规定 , 充分考虑项目时间跨度较长 、 供求参数变动 、 收益来源多样 、 合同关系复杂 、 价格并非唯一核心要素等要求 , 综合评估社会资本投资人的专业资质 、 技术能力 、 管理经验 、 财务实力 、 信用状况等因素 , 通过竞争性磋商 、 竞争性谈判 、 邀请招标 、 公开招标和单一来源采购等多种方式 , 择优确定诚实守信 、 安全可靠的社会资本投资人 , 并在规定的信息发布渠道及时发布采购公告和结果等信息 , 保证程序公开 、 过程透明 。
( 六 ) 规范项目合同管理 。 各级人民政府 、 项目实施机构要按照财政部 《 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 》( 财金 〔2014〕156 号 ) 和国家发展改革委 《 政府和社会资本合作项目通用合同指南 》 等要求规范合同管理 。
社会资本投资人可设立独立法人的项目公司 。 政府可指定相关机构依法参股项目公司 。 政府出资机构和社会资本投资人应在平等协商基础上依法签订股东合同 , 明确出资比例和方式 、 利润分配方式 、 风险责任分担机制 、 项目功能和绩效要求 、 退出安排及项目移交机制 、 争议解决程序及公司章程重要条款等事项 。
项目实施机构应与社会资本投资人或项目公司签订项目合同 , 明确项目经营内容 、 范围及期限 , 责任风险分担 , 产品和服务标准 , 价格 、 收费标准 、 补贴及调整机制 , 项目移交及补偿方式 , 违约责任和争议解决程序等关键内容 。
项目合同 、 股东合同等应报项目同级发展改革 、 财政部门和行业管理部门备案 。 协议签订后内容发生实质性调整或变更的 , 凡涉及政府出资或补贴 、 收费标准等内容的 , 须经项目同级发展改革 、 财政 、 物价等部门确认 。
( 七 ) 规范项目移交 。 项目合作期满 , 社会资本或项目公司依据合同约定向政府移交项目 , 要明确移交项目的过渡期 、 移交范围和标准 、 移交程序 、 质量保证及违约责任 , 做好移交资产的评估 、 性能测试及资金补偿 , 合法办理过户手续和管理权移交手续 。 采用有偿移交的 , 项目合同中应明确约定补偿方案 ; 没有约定或约定不明的 , 项目实施机构应按照 “ 恢复相同经济地位 ” 原则拟定补偿方案 , 报同级人民政府审核同意后实施 。
项目移交时 , 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组 , 根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式 , 制定资产评估和性能测试方案 , 代表政府收回项目合同约定的项目资产 。
( 八 ) 项目绩效评价 。 各级发展改革 、 财政部门应当会同行业管理部门对项目运行情况进行跟踪管理和定期检查 。 在项目全生命周期内 , 按照合同约定的绩效目标对项目产出 、 成本效益 、 监管成效 、 可持续性 、 政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价 ,发现绩效目标偏离时 , 及时予以纠正 , 并按相关规定公开绩效评价结果 。 绩效评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据 。
( 九 ) 项目退出机制 。 因不可抗力 、 合同主体违约或其他情形导致合同无法履行的 , 项目可以终止退出 。
项目的退出流程 。 发生合作项目退出情况时 , 项目主管部门 、项目实施机构会同同级发展改革 、 财政部门制定退出方案 , 报同级人民政府批准 , 并做好临时接管工作 , 保证项目设施持续运行和公众利益不受损害 。 项目违约方应承担合同规定的责任 , 包括消除影响 、 支付违约金 、 赔偿损失等 。 项目主管部门 、 财政部门依托各类产权和股权交易市场 , 为社会资本提供多元化 、 规范化和市场化的退出渠道 。
六 、 强化政策保障
( 一 ) 健全管理制度体系 。 各级发展改革 、 财政部门要会同行业管理部门结合当地实际 , 逐步健全管理制度体系 。 按照项目全生命周期管理要求 , 规范项目采购程序 , 加强项目合同管理 , 稳步推进项目绩效评价 ; 按照健全风险防范机制要求 , 强化物有所值评价和财政承受能力论证 , 建立项目名录管理和财政支出统计监测制度 ; 按照做好预算保障工作要求 , 建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制 , 实施中期财政规划管理 。
( 二 ) 完善财税支持政策 。 各级财政部门在编制年度预算和中— 0 1 —
期财政规划时 , 通过财政承受能力论证的项目 , 按照项目合同中约定的政府支付义务 , 将项目支出责任分类纳入同级人民政府预算 ,并在中长期财政规划中予以统筹考虑 。 在与社会资本投资人协商确定项目财政支出责任时 , 综合考虑项目风险等因素 , 合理确定资金支持方式和力度 。 财政补贴重点应放在项目不能覆盖成本收益且社会效益较好的项目 , 补贴方式从 “ 补建设 ” 向 “ 补运营 ” 逐步转变 。
各级财政部门可结合自身财力状况 , 因地制宜地给予示范项目前期费用补贴 、 资本补助等多种形式的资金支持 。 同时通过体制机制创新 , 鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资 、 保险等金融服务 。
( 三 ) 简化项目审批流程 。 建立项目实施方案联评联审机制 ,提高审查工作效率 。 项目合同签署后 , 可并行办理必要的审批手续 。 发展改革 、 国土资源 、 环境保护 、 住房城乡建设等审批服务部门要主动加强服务 , 对项目单位根据项目合同依法办理的规划选址 、 建设用地和项目核准 ( 或审批 ) 等相关手续要优化办理程序 , 在实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查 。
( 四 ) 保障项目合理用地 。 实行多样化土地供应 , 保障项目建设用地 。 对符合划拨用地目录的项目 , 可按划拨方式供地 , 划拨土地不得改变土地用途 。 建成项目经依法批准可以抵押 , 土地使用权性质不变 , 待合同经营期满后 , 连同公共设施一并移交政府 。
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实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的 , 应依法办理土地有偿使用手续 。
不符合划拨用地目录的项目 , 以租赁方式取得土地使用权的 ,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理 。
以作价出资或者入股方式取得土地使用权的 , 应当以地 ( 市 )行署 ( 人民政府 )、 县 ( 区 ) 人民政府作为出资人 , 制定作价出资或者入股方案 , 经地 ( 市 ) 行署 ( 人民政府 )、 县 ( 区 ) 人民政府批准后实施 。
( 五 ) 创新金融服务模式 。 金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务 , 优化信贷评审方式 , 积极为项目提供融资支持 。
金融监管部门加强监督管理 , 引导金融机构正确识别 、 计量和控制风险 , 按照风险可控 、 商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资 。
( 六 ) 健全价格调整机制 。 加快理顺公共服务价格 。 依据项目运行状况 、 绩效评价结果 、 项目提供公共服务的社会平均成本 、 市场供求关系 、 社会承受能力等因素 , 健全公共服务价格调整机制 。广泛听取社会资本投资人 、 受益公众和有关部门意见 , 完善政府价格决策听证制度 , 确保价格调整科学合理 。
对产品和服务价格纳入政府定价目录的项目 , 严格执行 《 中华人民共和国价格法 》 等法律法规 ; 对产品和服务价格未纳入政府定— 2 1 —
价目录的项目 , 根据合同约定进行调整 。 依法及时披露项目运行过程中的成本变化 、 服务质量等信息 , 提高价格调整的透明度 。
( 七 ) 构建良好法治环境 。 各地 ( 市 )、 各行业管理部门要严格遵守相关法律法规规定 , 依法行政 、 规范执法 , 让不同所有制企业享受公平的市场准入和政策优惠 。 立足本地 、 本行业实际 , 在现有法律法规制度框架下 , 为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期 。
( 八 ) 建立监督管理体系 。 行业管理部门要加强项目监管 , 设定技术规范 , 明确行业标准 、 服务质量和监管细则 。 建立政府部门 、 受益公众共同参与的综合性评价体系 , 对项目绩效目标 、 运营管理 、 资金使用 、 服务质量 、 公众满意度等进行绩效评价 。 依法披露项目实施相关信息 , 切实保障公众知情权 , 接受社会监督 。
七 、 全力推动工作开展
( 一 ) 加强组织领导 。 建立自治区推广政府和社会资本合作模式工作联席会议制度 , 自治区发展改革 、 财政部门主要领导为联席会议正副召集人 , 教育厅 、 民政厅 、 人力资源社会保障厅 、 国土资源厅 、 环境保护厅 、 住房城乡建设厅 、 交通运输厅 、 水利厅 、 农牧厅 、 林业厅 、 文化厅 、 卫生计生委 、 国资委 、 体育局 、 旅游发展委 、 物价局 、能源局 、 西藏银监局 、 证监局 、 保监局 、 人行拉萨中心支行等部门为成员单位 。
联席会议负责建立推广政府和社会资本合作模式的管理制度
— 3 1 —机制 , 研究确定相关部门工作职责 , 审议政府和社会资本合作工作中的重大问题 。
各成员单位负责结合本行业特点 , 积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务 , 探索完善相关监管制度体系 。 各地 ( 市 )行署 ( 人民政府 )、 各县 ( 区 ) 人民政府结合自身实际 , 建立工作机制 , 推动政府和社会资本合作项目实施 。
( 二 ) 加强宣传培训 。 各地 ( 市 )、 各行业管理部门要积极利用媒体 , 宣传政府和社会资本合作模式 , 做好政策解读 , 加强舆论引导 , 增进共识 , 营造政府和社会资本合作模式发展的良好环境 。 鼓励各类市场主体开展政府和社会资本合作模式业务人员培训 , 加快形成政府部门 、 企业 、 专业咨询机构联合培养人才的机制 , 努力建设一支高素质的专业人才队伍 。
( 三 ) 搭建信息平台 。 自治区投资项目在线审批监管平台为政府和社会资本合作项目综合信息发布的官方平台 。 各地 、 各部门根据工作需要建立政府和社会资本合作项目信息平台 。 切实履行规划指导 、 识别评估 、 咨询服务 、 宣传培训 、 绩效评价 、 信息统计 、 项目库建设等职责 , 建立地方信息发布平台 , 及时向社会公开项目工作流程 、 评审标准 、 项目信息 、 实施情况 、 咨询服务等相关信息 , 确保项目实施公开透明 、 有序推进 。
( 四 ) 优化发展环境 。 各地 ( 市 )、 各行业管理部门要完善社会资本投资人保护政策 , 切实维护社会资本投资人的合法权益 。 加— 4 1 —
强项目实施能力建设 , 增强政府 、 社会和市场主体共识 , 营造推广运用政府和社会资本合作模式的良好氛围 。 增强政策透明度 。 提升公众参与度 , 畅通公众获取和反馈有关信息的渠道 , 保障公众的知情权 、 建议权和监督权 。
在基础设施 、 公共服务领域推广政府和社会资本合作模式 , 事关人民群众切身利益 , 是保障和改善民生的一项重要工作 。 各地( 市 )、 各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义 , 把思想和行动统一到自治区党委 、 政府的决策部署上来 , 加强协调配合 , 切实履行职责 , 抓好部署落实 , 形成工作合力 。 切实推动全区政府和社会资本合作工作迈上新台阶 , 成为推动全区经济社会加快发展 、 民生改善的主要动力 , 为西藏各族人民和全国人民一道实现小康目标作出应有的贡献 。
2017 年 6 月 17 日
( 此件发至县级人民政府 )
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