西藏自治区人民政府关于

进一步深化粮食流通 体制改革的实施意见

各行署、拉萨市人民政府，自治区各委、办、厅、局：1998 年以来，各地（市）、各部门按照国家和自治区党委、人民政府的统一部署，积极稳妥地推进以市场为取向的粮食流通体制改革，保护了农民利益，促进了农业生产结构的调整，有效改善了粮食生产与流通的协调发展。我区粮食生产总量已实现基本自给，粮食供求总量基本平衡，粮食市场稳定。但是，国有粮食企业仍存在体制不顺，企业经营机制不活，历史包袱沉重，市场竞争力不强，不适应新形势下粮食流通和宏观调控的需要等问题。因此，必须进一步深化粮食流通体制改革，根据国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]17 号）精神，结合我区粮食生产和流通实际，提出如下实施意见：

一、改革的总体目标、基本思路和实施步骤

（一）改革的总体目标是：在国家和自治区宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化；建立对种粮农民直接补贴机制，切实保护农民利益和种粮积极性，加强粮食综合生产能力建设；深化国有粮食企业改革，转换企业经营机制，妥善解决“老人、老粮、老账”问题，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用；加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序；进一步强化政府宏观调控，实行粮食工作专员（市长）、县，（市）长负责制，按照人财物、责权利相统一的原则，逐步建立适应社会主义市场经济要求和符合我区区情的粮食流通体制，确保我区粮食安全。

（二）改革的基本思路是：放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，监管全社会粮食流通，加强宏观调控。

（三）改革的步骤和要求是：全面规划，因地制宜，分别决策，加强领导，落实责任。

二、放开粮食购销市场，取消政策性粮食供应

（四）积极稳妥地放开粮食收购市场和收购价格。2001年已经放开林芝、昌都、那曲、阿里四个粮食主销区粮食收购市场和收购价格。从2005 年9 月1 日起，放开拉萨、山南、日喀则三个粮食主产区的粮食收购市场和收购价格，现行青稞最低保护价收购政策继续执行。继续发挥国有粮食购销企业主渠道作用，发展和规范多种市场主体从事粮食收购和经营活动。

（五）转换粮食价格形成机制。一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成。自治区在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控。要充分发挥价格的导向作用，当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民和消费者利益，必要时由自治区人民政府决定在粮食主产区对青稞实行最低收购价格。

（六）从2005 年10 月1 日起，取消粮食优惠价和购销同价供应政策，全面放开粮食销售价格。

三、建立直接补贴粮农机制，保护种粮农民利益

（七）建立对种粮农民直接补贴机制。从2005 年9 月1日起，对全区种粮农民实施直接补贴。补贴品种为青稞和小麦。补贴范围是全区播种青稞和小麦的面积（包括国有农场）。补贴标准为每亩15 元。

（八）直接补贴种粮农民的资金，从粮食风险基金中优先安排。2005 年开始，自治区从包干的粮食风险基金中拿出40％用于种粮农民的直接补贴，以后年度逐年增加，三年后达到50％。

（九）按照公开、公平、公正的原则，认真做好直接补贴的组织和落实工作，保证种粮农民得到实惠。各地（市）、县、乡（镇）政府要切实加强对粮食直补工作的组织领导，主要领导要对本地区粮食直补工作全面负责。补贴款的兑付采取对农民直接发放的办法，要把对种粮农民直接补贴的计算依据、补贴标准、补贴金额逐级落实到每个农户，并张榜公布，接受农民监督。各地（市）和各有关部门要加强对补贴资金的监管，严禁截留和挪用，要把直接补贴资金真正补到种粮农户，确实起到促进粮食生产和增加种粮农民收入的作用。

四、转换企业经营机制，加快推进国有粮食企业改革（十）国有粮食企业改革的总体要求是：实行政企分开，创新企业经营机制，以产权为纽带，推进兼并重组，消化历史包袱，分流富余人员，建立健全法人治理结构，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，增强市场竞争能力，更好地发挥市场主渠道作用。

（十一）加快国有粮食企业产权制度改革，着力转换企业经营机制，因地制宜，实行企业重组和组织结构创新。以现有各地（市）、县（市）粮食公司和仓储设施为依托，在各地（市）、县（市）分别组建国有粮食购销公司，面向市场，自主经营，作为当地政府实行粮食宏观调控的重要载体和稳定粮食市场的骨干力量。

（十二）充分利用和整合企业现有的粮食仓储、加工、运输、设施等资源，发展社会化粮食储运体系、粮油精深加工和粮食产业化经营。鼓励和提倡购销企业与仓储、粮食加工、饲料生产、食品加工、粮食零售、种养殖等企业之间，通过兼并、重组、合资等多种形式，培育产销结合，贸工商一体化的新型粮食企业集团。按照现代化工业生产方式，推进粮食流通与粮食生产有机对接，将优势国有资产向组织结构合理、机制灵活、核心竞争力强的骨干企业集中，发展连锁经营，增强宏观调控能力，实施品牌战略，打造“西藏品牌粮油”。通过转让国有产权、资产重组等方式，鼓励职工参股、民营资本和其他投资者参与国有粮食企业的股份制改造，发展混合所有制经济，实现产权主体多元化。

（十三）改革国有粮食企业内部人事、劳动和分配制度。企业实行聘任制和竞争上岗制，形成经营管理者能上能下，从业人员能进能出的用人机制。坚持按劳分配原则，建立与企业经济效益和个人贡献相联系的激励工资制度；职工工资水平，由企业根据当地社会平均工资和本企业经济效益决定；适当拉开收入差距，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与分配。改革企业经营者的收入分配办法，建立规范的企业经营考核效绩体系，根据业绩和贡献确定经营者的劳动报酬，建立有效的激励和约束机制。有条件的可试行管理者年薪制。

（十四）各级政府要按照自治区人民政府的统一部署，切实加强领导，将国有粮食企业改革纳入当地整体改革规划，将国有粮食企业职工统一纳入当地社会保障体系，将分流人员纳入就业和再就业规划中，保护职工的合法权益，维护社会稳定。一是按照国家和自治区现行政策规定，建立健全国有粮食企业的基本养老保险、基本医疗保险和失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度，并按时足额缴纳各项社会保险费，享受相应的社会保险待遇。对未缴纳或拖欠社会保险费的，企业和个人按照政策规定予以补缴。二是在粮食企业改制期间，对分流安置困难，身体条件较差，难以实现再就业的职工，可由各地（市）劳动保障部门审批办理提前退休手续。三是有关部门要积极支持和指导国有粮食企业充分利用各种资源，采取多种方式增加就业岗位，妥善安置富余人员。

（十五）认真处理“老粮”。要按照新老划断、锁定库存、限期销售、弥补价差、逐步消化的原则，对2005 年10月1 日放开粮食购销市场和价格之前的政策性周转粮食库存界定为“老粮”，实行“新老划断、分步销售”。首先用于充实自治区粮食储备和救灾等供应粮源，其余部分在五年内逐步销完。对“老粮”按计划销售发生的价差亏损和尚未销售的库存粮食所发生的利息和保管费用继续由粮食风险基金弥补。

（十六）认真处理“老账”。按照分清责任、分类处理的原则，对1992 年4 月1 日至1998 年5 月31 日期间所发生的、经清理认定的新增粮食财务挂账，其挂账本金过渡期延长至2008 年。过渡期内新增粮食财务挂账利息，中央和自治区各负担一半，自治区负担的利息由自治区财政预算单独安排，不得挤占粮食风险基金。1998 年6 月1 日至2005年10 月1 日实行粮食购销市场化改革之前新发生的政策性亏损，由自治区财政厅会同审计厅、农行西藏分行、粮食局等部门组织清理，经清理确认的各项政策性亏损，本金实行挂账，利息从粮食风险基金中列支。政策性挂账全部从企业剥离，由自治区粮食局集中管理。对企业已经剥离的政策性挂账相应占用的银行贷款，已办理资产抵押的，应当及时解除抵押关系，帮助企业恢复发展能力。企业经营性亏损，按照“负债与资产相统一”的原则，由新组建的国有粮食企业自行消化。

（十七）各级政府、各有关部门要继续按照自治区的政策规定，落实有关优惠政策。同时，对粮食企业部分权属清晰但尚未办理土地使用证、房产证的，各地（市）国土资源、房产部门应尽快予以办理，使其真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏的法人实体；对粮食企业依法出售自有产权公房、建筑物收入，以及处置企业使用的划拨土地的收入，应优先留给企业用于安置职工和职工房改及企业发展。对粮食企业和粮食产业化龙头企业技术引进、设备改造、新产品开发等方面要给予政策支持，充分发挥其带动作用。粮食企业改革后，自治区财政部门在三年内要继续安排每年1000 万元的国有粮食企业转机建制资金，免收使用费。对国有粮食企业经营粮油的各项税收，按照先缴后返的原则，在五年内由各级财政按年度分别予以返还，扶持国有粮食企业的发展。

五、改革粮食收购资金供应办法，完善信贷资金管理措施

（十八）各级农业银行要保证国家和自治区粮食储备及各级政府调控粮食的信贷资金需要。对中央储备粮、自治区储备粮所需资金要按计划保证供应。对各级政府调控当地粮食市场供求所需资金，要及时、足额保证供应。对在农业银行开户的国有粮食企业，包括改制后落实原有贷款债务、具备贷款条件、继续从事粮食经营的企业，要积极给予贷款支持。

（十九）各商业银行也要支持粮食生产和经营，对符合贷款条件的各类粮食企业和经营者，应积极给予贷款支持。六、加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序

（二十）加快粮食市场建设，提升市场服务功能，引导企业入市交易，规范交易行为，形成公平竞争、规范经营的粮食市场。各级政府要高度重视，加强农贸粮食批发市场建设，引导企业入市交易；做好粮食批发交易市场的建设规划，并将粮食市场体系建设与规划纳入国民经济和社会发展规划。通过政府投资、招商引资等多种渠道、多种方式筹集资金，鼓励和引导多种所有制经济主体投资兴办各类粮食交易市场。

（二十一）继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。国有粮食购销企业要积极做好粮食收购和销售工作，带头执行国家粮食政策，在粮食收购上起主导作用、在粮食价格上起引导作用、在市场供应上起稳定作用、在维护市场秩序上起带头作用、在国家宏观调控政策上起重要载体作用，尽可能多地掌握粮源，增加市场供应，绝不允许逆向操作。

（二十二）严格市场准入制度，既要坚持多渠道经营，又要严格资质标准。凡从事粮食收购的企业或个体工商户，必须经县级或县级以上粮食行政管理部门审核入市资格，并在同级工商行政管理部门注册登记后，方可从事粮食收购和经营活动。《西藏自治区粮食收购资格审核管理暂行办法》由自治区发展和改革委员会会同工商局、粮食局制定。（二十三）加强对非国有粮食经营企业或个体工商户的服务和监管。各级政府要依法保障非国有粮食经营企业或个体工商户的合法权益，充分发挥其搞活流通、保证市场供应的积极作用，同时也要依法规范其经营活动，引导他们合法经营，维护市场正常流通秩序。积极培育和发展粮食行业协会，充分发挥其中介和服务作用，促进政府和企业、企业和市场的联系。

（二十四）强化粮食市场的管理。凡从事粮食批发和零售的企业或个体工商户都要承担保证市场供应、稳定市场粮价的义务，认真履行政策规定的责任。各地（市）根据粮食市场供求状况，制定本辖区内从事粮食批发、零售、成品粮加工、连锁超市等粮食经营企业在正常情况下的粮食最高库存和最低库存数量。在市场粮价出现不合理上涨时，自治区价格主管部门和粮食行政管理部门在报经自治区人民政府同意后，可采取控制进销差率和批零差率等措施，稳定粮食市场价格。《西藏自治区粮食流通监督检查实施细则》由自治区发展和改革委员会会同财政厅、卫生厅、工商局、质监局、食品药品监管局、粮食局制定。

（二十五）加大对粮食市场的监管和调控力度。所有粮食经营企业，包括收购、批发、储存、加工、零售企业或个体工商户都要建立粮食经营台账制度，定期如实向各级粮食行政管理部门报告粮食收购、销售和库存数量及成本、价格等。所有的粮食经营者都必须服从各级政府对粮食市场的调控。各级工商行政管理部门要依法加强对粮食市场的监管，依法查处无照经营、短斤少两、囤积居奇、掺杂使假、哄抬粮价、欺行霸市等扰乱市场的各种违法、违规行为，规范交易行为，维护正常的粮食流通秩序。质监、食品药品监管、卫生部门要加强对粮食加工和销售的质量、卫生检查监督，保护消费者的合法权益。

（二十六）按照国家政策规定，完善粮食质量检测体系，改进检测技术和手段，加强对粮食产品的检验检测，保证粮食产品的质量安全。建立健全和实施无公害、绿色、有机等优质粮食产品的认证和转基因粮油标识制度。《西藏自治区粮食质量监管实施细则》由自治区发展和改革委员会会同财政厅、卫生厅、农牧厅、工商局、质监局、食品药品监管局、粮食局制定。

七、加强和改善粮食宏观调控，确保我区粮食安全（二十七）要严格执行《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，实行最严格的耕地保护制度。不得擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。土地管理部门和农业部门要依法加强对农用地和农村承包土地的管理。要继续加大对粮食主产区的扶持力度，保护和提高粮食综合生产能力。实施优质粮食产业工程，优化粮食区域布局。增强粮食生产科技储备，改善粮食生产和流通条件。

（二十八）健全和完善自治区粮食储备制度和调控机制。当局部地区出现粮食供给短缺或农民“卖粮难”时，主要通过销售或收购自治区储备粮等方式进行调节。

（二十九）充实和调整自治区粮食储备。按照国务院“产区保持3 个月销量、销区保持6 个月销量”的规定，由自治区发展和改革委员会、财政厅、粮食局等部门进行测算，报经自治区人民政府批准后，充实和调整自治区粮食储备量、库点布局和品种结构，保证需要时调得动、用得上，确保我区粮食安全。

（三十）规范自治区储备粮管理。做到严格制度、严格管理、严格责任，建立和完善自治区储备粮信息管理系统，形成自治区、地（市）、县（市）三级储备粮管理网络，切实提高储备粮管理水平。《西藏自治区储备粮管理办法》由自治区发展和改革委员会会同财政厅、农行西藏分行、粮食局等部门制定。

（三十一）调整粮食风险基金使用范围。按照《国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行关于完善粮食风险基金管理办法的通知》（国办发[1998]17 号）规定，确保粮食风险基金及时、足额到位。自治区包干的粮食风险基金，要按照国家规定的用途调整使用范围，不准挪作他用。

（三十二）建立省际问、地（市）间长期稳定的粮食产销协作关系。为确保全区粮食的供求平衡，各地（市）要积极探索建立我区粮食产销区购销协作关系的新途径、新机制。充分利用区内外市场配置粮食资源，积极与粮食主产省（区）建立长期稳定的购销协作关系，以保证我区有稳定的内地粮源。区内粮食主产区与主销区要加强合作，按照“丰歉保证，利益共享，风险共担，相对稳定”的原则。建立稳定的粮食购销协作关系，保证在正常年景主产区生产的粮食有市场，供求紧张时，主销区有稳定的粮源。各级粮食行政管理部门要全面掌握本地粮食需求和购销动态，争取当地政府的支持，通过粮食产销交易会等形式，促进产销协作，形成政府协调，企业合作，稳定供求的格局。

（三十三）建立中长期粮食供应总量平衡机制和市场监测预警机制。为有效应对重大自然灾害和其他突发性事件，确保粮食供应不脱销断档，粮价不暴涨，自治区和各地（市）要分别制定粮食应急预案，保证粮食供应和市场稳定。《西藏自治区粮食应急预案》由自治区发展和改革委员会会同粮食局、财政厅、民政厅等部门制定。

（三十四）加快有关法规制度建设，逐步实现依法管粮。根据国家粮食流通体制方面的法规，制定完善我区配套法规、规章，依法规范粮食市场。

八、加强粮食行政管理机构和队伍建设，理顺粮食管理体制

（三十五）完善各级粮食行政管理体制，切实转变职能。稳定和加强粮食行政管理部门机构和人员，根据国家职能调整情况和我区实际工作需要，再酌情调整职能或机构。同时，各级粮食行政管理部门要积极适应社会主义市场经济体制的要求，把工作职能切实转到监督、检查、服务和指导上来，做好粮食的宏观调控工作，依法履行对全社会粮食流通市场的监管职能，维护粮食市场稳定，确保全区粮食安全。（三十六）理顺粮食财务管理体制。各级粮食行政管理部门和国有粮食企业财务管理体制实行自治区、地（市）、县（市）财政分级管理。

（三十七）理顺自治区储备粮管理体制。按照政企分开的原则，成立自治区储备粮管理总公司。自治区储备粮管理总公司负责行使自治区储备粮垂直管理职能。自治区储备粮的费用补贴由自治区财政按照《西藏自治区储备粮管理办法》拨付；各地（市）、县（市）政府负责协助管理好自治区储备粮，特别要负责协助抓好自治区储备粮的收购、轮换、销售、移库等工作。

九、加强组织领导，确保粮食流通体制改革稳步实施（三十八）切实加强对粮食流通体制改革的领导。深化粮食流通体制改革是党中央、国务院的重大决策，也是一项艰巨复杂的系统工程。粮食问题是关系国计民生和经济安全的重大战略性问题，事关改革、发展、稳定的大局。各地（市）、各部门必须高度重视，切实加强领导，准确把握政策，认真抓好组织落实，不断总结经验，及时研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保粮食流通体制改革顺利进行。各地（市）行署（政府）要在自治区人民政府宏观调控下，对本地（市）粮食生产、流通安全全面负责。

（三十九）进一步强化各级政府的调控职能，认真落实粮食工作专员（市长）、县（市）长负责制。专员（市长）、县（市）长的主要责任：一是发展粮食生产，提高粮食综合生产能力。二是按照自治区确定的直补办法建立对粮农的直接补贴机制，做好对种粮农民的直接补贴工作，确保直补资金及时落实到种粮农民手中，促进粮食生产。三是粮食主产区和主销区要按照互利互惠的原则，发展订单农业，在市场机制的基础上建立长期稳定的购销合作关系。四是搞好本辖区内的粮食供求总量平衡，保证市场粮食供应，稳定市场粮价，规范粮食经营者行为，维护粮食市场秩序，发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。五是推进国有粮食企业改革，建立法人治理结构，切实转换国有粮食企业经营机制，化解各种矛盾，维护社会安定。各地（市）专员（市长）应当切实负起责任，由于工作不力，造成本地（市）粮食供求不平衡，引发市场波动和社会动荡的，要追究领导责任。

（四十）各有关部门要明确责任，密切配合，切实落实完善粮食购销市场化改革的各项政策措施。发展改革部门要加强对粮食流通体制改革工作的协调督导；粮食行政管理部门要认真组织实施粮食流通体制改革总体方案，做好国有粮食企业改革的协调、监督、检查和指导；财政部门要保证粮食风险基金的足额到位，加强对资金使用的监管；农业银行要保证粮食贷款资金的供应；劳动保障部门要做好国有粮食企业职工的劳动就业和社会保险工作；工商、卫生、质监、食品药品监管、农牧、商务等部门要按照职能分工，加强粮食市场的监督管理。