嫩江市国民经济和社会发展

第十四个五年规划纲要

（ 2021 — 2025 年）

2021 年 1 月

序 言

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，科学编制并有效实施《嫩江市国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》，对于巩固全面建成小康社会成果，推动我市实现高质量、跨越式发展、全面振兴全方位振兴具有重要意义。本纲要依据中共中央、中共黑龙江省委、黑河市委、嫩江市委制定的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议》编制的，是今后五年嫩江经济和社会发展的宏伟蓝图，是全市人民共同奋斗的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。

第一章全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代

化嫩江新征程

第一节决胜全面建成小康社会取得重大成就

“十三五”时期，面对艰巨繁重的改革发展任务、各种不 利因素的风险挑战特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，市委坚持 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实 习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话和对我 省的重要讲话重要指示批示精神，牢牢把握发展大势、抢抓重 大历史机遇、不断深化改革创新，团结带领全市广大干部群众 砥砺前行、奋力拼搏、锐意攻坚，解决了一批长期想解决而没 有解决的问题，办成了一批多年来想干而没有干成的大事。“十 三五”规划主要目标任务基本完成，全面建成小康社会目标如 期实现。——“十三五”时期嫩江综合经济实力跃上新台阶。 全市 主要经济指标均保持较高速增长，预计“十三五”末期全市地 区生产总值年均增长 5.6% ；固定资产投资年均增长 6.5% ；社会 消费品零售总额年均增长 2.3% ；规模以上工业增加值年均增长 22.9% ；一般公共财政预算收入年均增长 11.3% 。县域经济发展 综合实力排名由 2016 年全省第 17 位跃升至 2019 年全省第 1 位。 在全面建成小康社会的征程中迈出了更加稳健的步伐。——“十三五”时期嫩江产业发展实现新跨越。 坚持以新 理念引领产业转型升级，深度挖掘放大优势潜力，加速释放产 业活力，打造支撑高质量发展强大引擎。现代农业发展步伐持 续加快，粮食安全保障能力持续增强，国家强农惠农政策得到 有效落实。粮食作物播种面积稳定在 988.7 万亩，粮食总产量稳 定在年均 32.54 亿斤以上。农业绿色发展示范区先行县创建提前完成，新增绿色食品标识 92 个，实现历史性突破。聚集我市资 源禀赋，加速工业体系优化升级，以绿色食品加工、矿产开发、 新型清洁能源为支撑的工业体系加快形成，工业示范基地通过 优化整合更名为黑龙江嫩江经济开发区，入驻企业达到 29 家， 实现总产值 35.7 亿元。累计重点推进省市“百大项目” 41 个， 铜山铜矿项目成为全省 2020 年开工的第一个“百大项目”。以 四合大豆为示范的“中国好粮油”大豆示范市项目稳步实施。 培育了鸿兴面粉、十六膳食品等农产品精深加工龙头企业和绿 色品牌，嫩江大豆被评为省十大农产品区域公用品牌，十六膳 多谷益膳杂粮粉系列饮品荣获中国特色旅游商品大赛银奖，绿 色食品加工规上企业发展到 7 家。进一步推进风能、太阳能、 水能、天然气（俄气）等新型清洁能源的开发利用。现代服务 业发展稳步推进，开辟了“大宗粮食销售平台”“农业生产资 料平台”“土地流转信息服务平台”，省粮食交易中心嫩江分 中心成功纳入国家粮食交易平台。打造“嫩商网”、“众帮通” 物流软件及“无人超市”，填补了我市电子商务平台新零售模 式的空白。旅游知名度持续攀升，累计接待国内外旅游者 365.2 万人，累计实现旅游收入 24.5 亿元。政务服务大厅建成完工， 100 个高频事项实现“最多跑一次”。“一网通办”政务服务事 项网上可办率达 90% 以上。——“十三五”时期嫩江城乡建设呈现新面貌。 城乡建设 日新月异乡村面貌万象更新，城乡交通、市政服务设施、城市 更新工程、美丽乡村建设取得重大进展。“十三五”以来，综 合交通系统建设全面发展，嫩江墨尔根通用机场开通嫩江至哈 尔滨、黑河、漠河三条航线，是全国第一家与枢纽机场哈尔滨 太平国际机场成功对接的通用机场，也是我省第一家开展短途 运输的通用机场。全市公路基础设施建设完成投资 5.6 亿元，其 中新（改）建公路里程达 87.5 公里。城区市政服务设施持续巩 固，新建市政道路 7.7 万平方米，新建路灯 318 基；完成污水处 理厂提标改造和多宝山污水处理项目建设；城市垃圾处理场投入使用，日处理能力 160 吨；建有各类体育场地设施 500 多个； 加大“三乱”清理力度，完善垃圾转运及附属设施建设，加强 城区绿化和市容管理，持续巩固创卫成果，城市面貌得到全面 改善。美丽乡村建设稳步推进，农村饮水安全、危房改造、村 屯道路改善以及垃圾革命、厕所革命、污水革命取得重大突破， 农村人居环境整治取得重大进展。——“十三五”时期嫩江民生福祉获得新提升。 以更加自 觉的历史担当，举全市之力打赢精准脱贫攻坚战，脱贫攻坚顺 利收官，全市贫困村、贫困户全部脱贫退出。十三五期间全面 落实中央强农惠农政策，累计发放各种涉农补贴 44 亿元，农民 收入和生活水平显著提升，农村常住居民人均可支配收入实现 17494 元。全市累计城镇新增就业 18819 人，城镇登记失业率始 终控制在 4% 以内。学前三年毛入园率达到 87% ，义务教育阶段 适龄儿童入学率达到 100% ，九年义务教育巩固率达到 99.3% 。 公立医院改革持续深入，人民医院、中医医院与医保系统联网 对接，医疗保险在定点医院实现异地结算。全市养老保险覆盖 率达 100% 、失业保险参保率 100% 、工伤保险参保率达 97% 以上、 医疗保险参保覆盖率达 96% 以上。稳步推进医疗救助工作，为 全市 1.4 万低保对象累计发放医疗救助 6900 万元，累计支付医疗 救助资金 8607 万元。全市公共文化基础设施日趋完善，初步形 成市、乡镇、村（社区）三级公共文化设施网络。群众性体育 活动蓬勃开展，打造了一批嫩江品牌赛事，每年开展大型全民 健身活动 20 余项。全市社区、乡镇体育设施覆盖率达 100% ，农 村体育设施覆盖率达 85% 。启动老旧小区改造 13 个 17 栋楼。——“十三五”时期嫩江生态文明建设取得新成效。 切实 打好污染防治攻坚战，生态环境治理不断加强，空气、水、土 壤质量明显改善，农村集中饮用水达标率 96.7% 。牢固树立绿水 青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的发展理念，重点 生态工程扎实推进，造林绿化 7.2 万亩，森林覆盖率 34.4% 。实 现连续 29 个防期未发生重特大森林火灾，河湖长制全面实施，村庄清洁行动、河湖“清四乱”专项行动扎实开展，规模河湖 划界任务全面完成。地表型饮用水水源地环境问题整治、多宝 山镇矿山村“万人、千吨”水源地“划、立、治”任务如期完 成。大气污染防治不断推进，空气质量优良天数达到 1473 天。 秸秆“五化”利用水平持续提升，秸秆综合利用率达到 92% 以 上，节能减排、技术改造、烟气脱硝除尘改造、“煤改气”工 程等扎实推进，企业清洁生产水平大幅提高。——“十三五”时期嫩江重点领域改革取得新突破。 深入 贯彻中央和省委重大改革决策部署，经济体制和生态文明、民 主法制等六个领域改革实现多点突破。以土地所有权、承包权、 经营权三权分置和农业支持保护制度、农村集体产权制度为重 点的农村改革深入推进，家庭经营、合作经营、集体经营、企 业经营共同发展。持续推进民主法制领域改革，确保人民赋予 的权力始终为人民谋福祉、为嫩江谋振兴。不断加快文化体制 改革，完善正确处理新形势下人民调解有效机制，加强社会治 安防控体系建设，构建社会治理新格局。加快社会体制改革， “放管服”改革更加深入，市场准入进一步放宽，行政许可事 项继续压减。农垦行政职能移交及办社会职能改革平稳有序完 成。——“十三五”时期嫩江党建工作取得新进展。 全面从严 管党治党，严格落实中央八项规定、省委省政府九项规定，整 体推进不敢腐，不能腐，不想腐，政治生态持续向好。深入开 展“四个全面”战略部署系列理论宣讲，扎实开展“两学一做” 学习教育、解放思想推动高质量发展大讨论、“不忘初心、牢 记使命”主题教育，广大党员干部的政治、生活、工作、学习 作风得到全面加强。严格落实党风廉政建设“两个主体”责任 制，深入开展基层党组织标准化规范化建设，持续加大软弱涣 散基层党组织整顿力度，推动全市基层党建工作提档升级，基 层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用全面发挥。“七 五普法”扎实开展，群众来信来访办理、矛盾纠纷排查化解扎实开展，信访工作持续稳定。

第二节国内外发展环境深刻变化

科学审视和准确判断国内外发展环境，准确把握嫩江发展 的阶段性特征，是把握机遇、应对挑战、坚定信心、加快发展 的前提和基础。从国际看， 人类命运共同体深入人心，和平与发展仍然是 时代主题。世界百年未有之大变局深刻演变和我国社会主义现 代化建设新征程开局起步相互交融，新一轮科技革命和产业变 革深入发展。国际环境复杂多变，不稳定性、不确定性明显增 多，机遇和挑战都有新的发展变化。 从国内看， 我国经济潜力 足、韧性强、回旋空间大、政策工具多的基本特点没有变，中 国特色社会主义制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好， 物质基础雄厚，人力资源丰富，市场空间广阔，发展韧性增强。 但不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍 然艰巨。 从我省看， 习近平总书记多次对东北地区和我省作出 重要讲话重要指示批示，国家出台支持东北振兴一系列政策措 施，为我省全面振兴全方位振兴提供前所未有的政策机遇和强 大的政治动力，但“三偏、四短”等结构性、体制性、周期性 问题还没有根本解决，仍处在滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。 从黑河看， “三区一市”政策叠加覆盖，特别是随着“大桥时 代”重要机遇期的到来，以国内大循环为主体、国内国际双循 环相互促进的新发展格局加速构建，创造了更加广阔的发展空 间。黑河市将迎来提速发展、追赶跨越、全面振兴最关键的时 期。但一些深层次体制机制障碍亟待破解，治理体系和治理能 力短板弱项依然突出。 从自身看， 多年来业已形成的农业基础优 势、矿产资源优势、区位比较优势明显，产业发展潜力巨大， 开放开发还有很大空间，国家和省市一揽子政策措施，为我市 重塑竞争新优势，积极承接国内产业转移，培育壮大新动能， 提供了强大动力支撑。同时，经济总量不大、产业层次较低、 内生动力不足、开放水平不高、人才流失严重、民生欠账较多 等问题依然还很突出。我市要立足中华民族伟大复兴战略全局和省市总体战略布 局，增强机遇意识、挑战意识、争先意识，保持战略定力、把 握发展规律、发扬斗争精神，准确识变、科学应变、主动求变， 在国家和省市发展大局中找准定位，集中精力把嫩江自己的事情办好，在危机中育先机、于变局中开新局，努力实现更高质 量的发展。

第三节到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标

紧紧围绕党的十九大和十九届五中全会战略安排、省委十 二届八次全会和黑河市委六届九次全会具体部署，奋力开启创 新发展新征程。到二〇三五年，“一极两带双心”辐射能力显 著提升。以哈大齐工业走廊向北延长形成矿业经济增长极，打 造全省重要的特色农业示范带和新型城镇带，成为黑蒙区域性 集聚发展中心和黑河边境区域中心城市副中心。“三区五城联 创”取得扎实成效。创建国家非转基因大豆生产保护区、黑龙 江省数字农业示范区、黑河自贸区重要支撑区，晋升国家级双 拥模范城市、全域旅游城市、卫生城市、园林城市、文明城市， 实现嫩江经济社会高增量高质量发展，基本实现社会主义现代 化。展望二〇三五年，嫩江县域经济发展保持全省前列，经济 总量迈上新台阶，综合实力明显增强；产业层次明显提升，主 导产业链更加完善，三产比例更加合理，基本实现新型工业化、 城镇化、信息化和农业现代化，建成现代化经济体系；城市面 貌发生根本改变，公共服务体系健全完善，市民素质和社会文 明程度达到新高度；人才、人口等集聚要素保持高密度合理空 间增长，基础设施、社会事业、民生保障保持高标准建设高水 平发展；生态环境持续改善，生态资源、生态产业、生态文明 活力迸发，成为国家重要的绿色生态屏障；法治嫩江、平安嫩 江、和谐嫩江的各项制度机制更加完善，基本实现社会治理体 系和治理能力现代化；城乡居民生活水平显著提高，基本公共 服务均等化基本实现，让嫩江人民过上更美好的幸福生活。第二章精准把握形势，提出“十四五”时期发展总体要求

第一节指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实党的十九 大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以马克思 列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、 科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全 面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，统筹推进“五位 一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻 落实习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话和 对我省重要讲话重要指示批示精神，坚定不移贯彻新发展理念， 以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线， 以改革创新为根本动力，坚持人民至上，秉承让嫩江人民更幸 福宗旨，打造黑河西部经济社会发展集聚中心，创新“两个驱 动模式”促进经济社会高增量高质量发展，到2025 年，实现经 济总量增百亿，产业体系、创新驱动、区域协调、民生改善、 社会文明、城乡风貌、社会治理、生态环境新提升，建设富裕、 文明、和谐、法治、美丽新嫩江，在全面建设社会主义现代化 新征程上开好局、起好步。

第二节基本原则

——坚持党的领导。 坚持和完善党领导经济社会发展的体 制机制，充分发挥党委总揽全局、协调各方作用，不断增强党 委把方向、谋大局、定政策、促改革、抓落实能力，为推动高 质量发展提供坚强有力保证。——坚持改革创新。 坚定不移贯彻新发展理念，切实转变 发展方式，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，提高全要素生产率，推动质量变革、效率变革、动力变革，使 经济社会发展充满活力。——坚持协调互动。 坚持城乡一体、区域协同，打破行政 壁垒，强化政策协同，发挥比较优势，完善产业链接，不断深 化与北大荒集团九三分公司、中储粮北方公司重点领域、重要 平台、重大项目合作，实现优势互补、合作共赢。——坚持绿色崛起。 始终把生态环境作为发展不可逾越的 底线和红线，全面加强黑土地保护，加快建设绿色农业、绿色 矿山，大力发展生态旅游、冰雪经济，在保护中开发、在开发 中保护，持续释放生态资源综合效益。——坚持开放开发。 自觉全面融入国家和省市发展大格局， 着力加快基础设施建设，大力改善营商发展环境，有力提升对 外开放形象，强化与珠海高新区对口合作，深化拓展更大范围、 更宽领域、更深层次的开放。——坚持全民共享。 坚持人民主体地位、共同富裕方向， 始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享， 不断提高人民群众生活水平和生活质量，切实维护人民根本利 益，不断实现人民对美好生活的向往。——坚持系统观念。 加强前瞻性思考、全局性谋划、战略 性布局、整体性推进，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项， 注重防范化解重大风险，用系统思维方法解决问题，实现发展 质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。

第三节总体思路

通过“ 1128 ”总体思路持续推动嫩江经济社会高增量高质 量发展。

坚决秉持一个宗旨： 让嫩江人民更幸福。 全力打造一个中心： 黑河西部经济社会发展集聚中心。 创新两个驱动模式： “4+5” 经济发展模式。壮大“四个产业”：百亿级绿色农产品和食品加工、百亿级矿业两个主导产业，新 型清洁能源、现代商贸物流两个特色产业；打造“五大基地”： 全国绿色非转基因大豆生产基地、东北地区铜原料生产基地、 东北地区贵金属生产开发基地、黑龙江省优质强筋小麦生产基 地、黑龙江省西北部商贸物流集散基地。“ 4+6 ”社会发展模式。 推进“四城联创”：争创国家级双拥模范城市、卫生城市，省 级园林城市、文明城市；打好“六大攻坚战”：城市品质提升 攻坚战、医疗条件改善攻坚战、交通网络升级攻坚战、聚人引 才兴业攻坚战、文旅融合发展攻坚战、平安嫩江建设攻坚战。实现八个方面新提升： 现代产业体系建设实现新提升，创 新驱动发展实现新提升，区域协调发展实现新提升，民生福祉 改善实现新提升，社会文明程度实现新提升，城市建设风貌实 现新提升，社会治理效能实现新提升，生态环境建设实现新提 升。

第四节主要目标

对接二〇三五年远景目标，综合考虑外部环境、重大机遇 和发展基础、前景潜力，到“十四五”期末，确保全市经济社 会发展再上新台阶。——聚力产业转型升级，扎实推动经济健康持续发展。 围 绕主导产业和特色产业精准招商、大上项目，深化经济开发区 改革，加快基地和品牌建设，聚焦精深加工发力，完善产业链 条，突出“过腹”增值，努力构建多元化现代产业发展格局。 三次产业比 43:24:33 。——聚力深化改革创新，扎实推动发展效能显著提升。 解 放思想推进全面深化改革，鼓励产业、金融体系创新，引导企 业加大科技研发投入，帮助企事业单位与科研院所开展深度合 作，支持科技成果本地转化，全面激活内生动力。

——聚力扩大开放合作，扎实推动区域协调快速发展。 协调互动、优势互补、高质量发展的区域经济布局基本形成，各 类区域性特色产业园区形成一定规模，城市商业业态进一步优 化提升，对人才、人口集聚形成有效吸附力和辐射力。——聚力发挥绿色优势，扎实推动生态环境治理保护。 绿 色低碳生活方式转型成效显著，人民群众环保意识明显增强， 生态修复、环境治理效能和水平大幅提高，绿色生态产业体系 稳健确立，污染防治、大气治理、人居环境得到明显改善。——聚力城市风貌改善，扎实推动品质生活之城建设。 滨 水宜居城市建设发展空间框架基本定型，与之配套的市区功能 较为完善，城市承载能力大幅提升，城市风貌明确，建设和管 理水平显著提升。——聚力精神文明创建，扎实推动社会活力充分释放。 社 会主义核心价值观深入人心，市民思想道德素质、科学文化素 质和身心健康素质明显提高，公共文化服务体系更加健全，边 疆特色文化品牌更加繁荣，人民精神文化生活更加丰富。——聚力补齐民生短板，扎实推动人民生活水平提升。 城 乡居民收入与经济增长同步提高，社会就业更加充分，保障体 系更加健全，社会事业全面发展进步，基本公共服务均等化水 平稳步提高，脱贫攻坚成果不断巩固拓展，乡村振兴全面推进。——聚力安全和谐稳定，扎实推动治理体系能力创新。 系 统治理、依法治理、综合治理、源头治理取得新进展，落实黑 河市市域治理现代化试点工作取得扎实成效，共建共治共享的 社会治理体系更加健全，基层基础更加稳固，防范化解重大风 险和安全发展的体制机制进一步完善，重大突发公共事件应急 能力和防灾减灾抗灾救灾能力明显增强。第三章实施区域协调战略，构建高质量发展空间布局坚持区域互动、城乡协调，构建国土空间开发保护新格局， 优化嫩江市域经济布局，推进农垦与地方一体化建设，全面促 进城乡协调融合发展，实现区域协调发展新提升。

第一节构建国土空间开发保护新格局

打造生产、生活、生态“三生共融”的空间格局，推动“三 区三线”划定工作，以主体功能区规划为基础，科学划定生态、 农业、城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发 边界。规划形成“双心、两圈层、两轴、多点”的“ 222+N ”全 域国土空间开发保护格局。双心： 以中心城区、九三及双山镇为承载，编制《嫩江市 中心城区控制性详细规划》形成产业聚合、居住优良、服务设 施完善的城市发展中心和副中心。两圈层： 第一圈层以嫩江市中心城区为核心，形成乡镇发 展圈；第二圈层以九三及双山镇为核心形成“农场 + 乡镇”的发 展圈层。两轴： 依托 215 省道和 231 国道、 211 省道和 231 国道，形成 实现通达南北及东西的两条城镇发展轴。多点： 在城镇等级上具有一定发展潜力，通过整体空间结 构带动周边地区发展的乡镇、农场节点。

第二节优化嫩江市域经济布局

立足资源禀赋、区位特点和产业基础，大力培育和集中扶 持具有乡镇特色的主导产业。山区乡镇原则上以建设高纬寒地 绿色生态农业、矿产开发、现代养殖业、林草经济生产基地为 主攻方向，平原乡镇原则上以构建各类生产加工集群为主攻方 向，构建主导产业突出、多种产业并存、联动协调发展的市域 城镇经济格局。全力推进乡镇联动发展，明确产业定位、加快 优势整合、实现功能互补，构建“一乡一业”的产业集聚发展 格局，着力打造全市高质量发展新动力源。

第三节推进农垦与地方一体化建设

推进实施“15311”行动。 “十四五”期间，九三分公司通 过实施“一个定位、聚焦五大产业集群、落实三大机制任务、 创新一个运营模式、建成一个示范区”的“ 15311 ”行动，以中 国专品种食用大豆产业高地、国家原产地非转基因大豆保护区 的核心区，世界著名的中国绿色非转基因大豆之都为发展定位， 聚焦大豆、玉米、乳肉、高效经济作物和农文旅五大产业集群， 落实强化“三链协同”发展机制、创新市场化运行机制和全面 加强党的建设保证机制三大任务，创新推进农场统一经营、农 场抱团经营和全产业链绿色发展、高质量发展的一个运营模式， 建成一个九三分公司北大荒旱作农业现代化示范区。构建一体化发展新格局。 发挥好九三分公司在农业种植、 技术推广、农机服务等方面的示范引领作用，加快推进农垦社 会化职能交接工作，做好街道办事处设立，完善综合性社会中 心职能，探索建立地方、农垦共同发展新机制，推进农场基础 设施建设工程，改善农场场区水、电、路、房、讯等基础设施 与嫩江市共同打造黑龙江省数字农业示范区。明确农垦属地化管理改革要求。 落实市场管理领域和城市 管理领域试行派驻执法，推行“全要素”网格管理，将党建、 市场监管、应急、城管、警务等工作按社区准入事项清单要求， 纳入社会治理综合网格，推动各部门社会治理数据关联融合、 共享共用。组建市级社会治理综合指挥中心，打造集信息汇总、 预警监测、数据分析、指挥调度、监督考核等功能于一体的综 合指挥调度中枢。

第四节促进城乡协调融合发展

协调城乡发展格局。 统筹城乡发展，加快以人为核心的城 镇化，构建新型城镇化设施承载体系，推动嫩江作为黑河市三 个区域中心之一建设，加快构建市区、九三分公司为中心、小 城镇为副中心、新型农村示范社区为聚居区的城镇体系布局。 构建以人为核心的新型城镇化布局，促进各类区域性特色产业 园区形成一定规模。以农民向城区和小城镇聚集为主导、向社 区化居住为辅助，加快城乡建设融合发展一体化。市区形成滨 江景观休闲带、墨尔根大街和军民路城市发展轴、城北高尚居 住区、城中提升改建区、城南新区、城东工业园区四片区的全 新空间结构。实现城市建设风貌取得新突破，争创文明城市。 增强城镇地区对乡村的反哺能力，因地制宜发展特色鲜明、产 城融合、充满美丽的特色小镇和小城镇。规划建设高质量发展 的地域特色小城镇，增强人口的聚集能力。完善财政转移支付 同农业转移人口市民化挂钩政策，统筹基础配套、公共服务， 有序推动农业转移人口市民化，大幅提高城镇化率。深化美丽 乡村建设，进一步改善农村“三生共融”环境，以加快道路、 网络、水利、生态等基础设施建设为重点，推进城市公共设施 向农村覆盖，努力打造农民幸福生活新家园。科学推进城乡规划一体化。 以主体功能区规划为基础，重 点推进嫩江国土空间规划工作，实现一张蓝图干到底。有效推 进“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上 线和生态环境准入清单）工作，强化国土空间规划和用途管控， 落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人 类活动对自然空间的占用，适当增加生活空间，有序整治和清 洁企业、园区等生产空间，保护和扩大绿地、水域、湿地等生 态空间。

第四章持续深化改革创新，增强发展内生动力

把握深化改革的突破口和关键点，深化行政管理体制改革， 深入推进经济社会等各领域改革，积极融入国家“一带一路” 建设，不断扩大开放合作与区域合作，进一步释放社会创造力 和经济发展活力。

第一节进一步优化营商环境

深化“放管服”改革。 持续深化“放管服”改革，要放出 活力、放出创造力。推动从“严进宽管”向“宽进严管”转变。 完善“双随机、一公开”监管、“互联网 + 监管”等，进一步降 低准入门槛。深化商事制度改革，贯彻落实“证照分离”改革， 逐步减少涉企行政审批事项，精简涉企许可，继续推行企业注 销“一网通办”全程电子化服务，为企业提供便捷高效的市场 退出服务，形成全过程监管体系。努力打造市场化、法治化营 商环境。深入推进“办事不求人”落实落地。 继续落实首问负责、 一次性告知、预约办理、限时办结等制度，推进延时服务、容 缺办理、 AB 角工作制等措施的长效化、制度化。全面开展政务 服务“好差评”制度，着力提升服务软硬件水平，让企业少跑 腿、好办事、不添堵。全民法治、诚信、规则、契约意识显著 增强，“办事不求人”理念深入人心，“办事不求人”社会氛 围基本形成。建立困难群众主动发现机制，变“人找政策”为 “政策找人”，使困难群众及时得到保障。

第二节激发民营经济发展活力

营造公平竞争的发展环境。 民营企业和各类市场主体一视 同仁，平等准入，平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同 等受到法律保护。支持民营经济健康发展。 提高企业创新和专业化能力水平， 提升经营能力和管理水平，引导企业增强诚信意识，依法诚信 经营。进一步改善金融服务。 积极完善企业融资平台，支持民营 企业直接融资，推动“政银企保”合作，做好银企对接工作， 支持民营企业直接融资，利用贷款周转金形式支持企业续贷， 破解融资瓶颈，解决企业融资难问题。构建“亲”“清”新型政商关系。 完善各级党委政府及相 关部门与民营企业定期交流互动机制，为民营企业排忧解难。 营造关心和支持企业家发展的社会氛围，引导广大企业家弘扬 优秀企业家精神，主动履行社会责任，积极投身重大发展战略。

第三节全面深化农业农村改革

健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流 动，增强农业农村发展活力。落实第二轮土地承包到期后再延 长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经 营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度 规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接。健全城乡统一的 建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制 度。建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。 探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城 落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励 依法自愿有偿转让。深化农村集体产权制度改革，发展新型农 村集体经济。健全农村金融服务体系，发展农业保险。完善集 体林权制度改革，探索实行经营权抵押、担保、贷款，引导集 体林权规范有序流转。

第四节培育创新创业动能

营造崇尚创新氛围。 大力弘扬科学家精神、工匠精神，推动全社会形成讲创新、爱创新、学创新、用创新的浓厚氛围。 建立完善创新激励奖励机制，通过畅通晋升渠道、提高薪酬待 遇、颁发荣誉奖励等方式，营造鼓励创新、容忍失败的创新环 境。强化企业和企业家权益司法保护机制建设，努力营造理解、 尊重、爱护、支持企业家创新创业的社会氛围。充分发挥技术创新主体作用。 支持大学生和科技人员领办 创办科技型企业，引导企业加大研发投入，加快科技型企业质 量数量双提升和高新技术企业倍增。支持我市企业与省内外高 校和科研院所开展合作，共建技术创新中心等科技研发基地， 提升技术创新能力。推动科技成果高质量转化，加强“产学研 用金”深度合作，加强“众创空间—孵化器—加速器”科技企 业孵化体系建设，不断壮大科技型企业。切实做好科技创新服务工作。 落实科技创新创业政策，加 快建立完善科技创新创业政策落实联动机制，加快推进科技计 划管理、科技成果入股、服务机构奖励等工作的改革进程与政 策落实，支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业，打造嫩 江“拴心留人”软环境，为全面激发科技人员和科技企业创新 创业活力提供保障。加强互联网 + 科技创新服务载体建设，进一 步健全和完善科技综合服务平台、科技资源共享平台、知识产 权服务平台功能。

第五节深化对外开放与区域合作

抢抓机遇融入国内大循环。 维护国家“五大安全”重点战 略地位，依托国内强大市场，充分发挥绿色有机食品、矿产资 源开发、生态环境保护、健康养老旅游等产品服务供给能力， 提出对国内需求的适配性和竞争力，扩大市场知名度和占有率。 采取积极 有效 措施，完善扩大内需政策支撑，积极承接国内发 达地区先进产业转移， 打造自贸协同区城市， 成为黑河自贸区 重要支撑区，加快推进上下游产业链基础配套建设。全力打造对俄科技交流与合作平台。 全面提升对外开放水 平，深度融入“一带一路”，发挥自身比较优势，充分挖掘绿 色农产品、矿产资源、文化旅游等领域发展潜力，鼓励更多企 业加快升级开展对外贸易。积极扩大区域合作。 强化与京津冀、长三角、珠三角等区 域的联系，积极与知名企业和行业协会实现精准对接，发挥好 大型展会、推介会、洽谈会等平台优势，吸引企业和项目来经 济开发区投资或建设产业园区。强化我市与珠海高新区对口合 作，推动双方在科技研发和成果转化、文化、教育、商贸、旅 游等领域合作。利用好中国（黑龙江）自由贸易试验区黑河片 区建设等有利契机，力争在产业协作、跨区域基础设施建设、 环境保护等领域实现优势互补、共赢发展。加强产业链精准招商。 围绕我市现代产业体系建设为招商 主攻方向，加强产业链精准招商，积极对接世界 500 强企业、中 国 500 强企业、民营 500 强企业、大型央企、上市公司和行业协 会，大力引进和实施一批高质量的产业项目，加速推进产业集 聚集群发展，发挥集群吸附效应，以配套产业集群吸纳龙头企 业落地，加速中下游产品拓展，填补产业链空白。实施 5 个 100 招商引资行动，每年入库 100 个招商引资项目。以专业机构为依 托，开展委托招商、中介招商、代理招商、小分队招商和联合 招商等方式，不断延长招商“手臂”，拓展招商视野，努力实 现招商引资工作新突破。

第六节进一步完善人才体制改革

加大人才集聚力度。 全面引进高质量人才，以打好聚才引 才创业攻坚战为载体，大力实施“名校优生”战略，建优建强 人才“十大基地”，实施人才集聚“英选计划”、人才培育“丰 羽计划”和人才激励“温暖计划”。优化整合人才资源，拓宽 人才引进渠道，提升人才招引质量。全面加强与省内外知名高校、科研院所、高新技术企业对接，重点培养引进高层次创新 人才。建立政产学研融合发展新体制，加大人才集聚储备规模， 面向科学家、院士、长江学者、杰出青年抛出橄榄枝，建立高 层次人才专家工作站，使人才素质全面提升，人才结构趋于合 理，人才发展环境明显改善。激发人才创新创业活力。 加快推进知识型、技能型、创新 型人才队伍建设，建立人才创新创业激励机制，完善人才评价 和薪酬激励标准，灵活掌握人才考核评估，激发人才创新创业 创造活力。健全人才顺畅流动机制，鼓励和引导人才向基层一 线合理有序流动。

第五章落实国家粮食安全战略，推进农业现代化

立足我省“寒地黑土”、“绿色有机”、“非转基因大豆” 三大优势，切实提高“极境寒养”区域公用品牌影响力，以创 建国家非转基因大豆生产保护区为目标。实施品牌农业发展战 略，推进农业标准化生产，强化农产品质量安全管理，加大绿 色生态农产品供给，稳定提升粮食产能，全面落实国家粮食安 全战略。

第一节提升优质农产品供给能力

调整优化种植结构。 全面落实国家粮食安全战略，大力实 施“优质粮食工程”，巩固粮食产能，保障我市作为农业大县 的基础性地位。稳定大豆、玉米等主粮种植面积，适度调减高 耗水小麦种植，逐步扩大特种玉米、双高大豆、强筋小麦、芸 豆等规模，形成以大豆全覆盖和以南部玉米、北部小麦、东部 杂粮为主的种植业生产格局。推进现代畜牧业发展。 以“两牛一猪”工程为重点，逐步 优化畜牧业结构，积极培育壮大狐貉、鹅、马等特色养殖，加快推进中兴牧业、海宏、沃得利、辰鹰乳业等龙头企业标准化 规模养殖场建设，着力推进良种繁育、标准化规模养殖、畜产 品安全、产业化经营、疫病防控水平和粪污资源化利用等全面 升级。扩大北药种植规模。 以赤芍、甘草、黄芪、丹参、白芍、 防风、水飞蓟等品种为重点，扩大北药连片种植。推进北药企 业与合作社、科研机构联合，发展订单种植、强化技术服务， 形成多个万亩以上的中药材规范化种植基地。壮大特色林草经济。 加快林业生态化转型步伐，积极培育 森林及林果种植、种苗花卉培育、特色养殖、森林旅游康养等 产业建设。扩大林区蓝靛果、平欧榛子、二代野猪、鹿、马、 羊等种养殖规模。鼓励利用林辅耕地林药间作发展北药种植， 以黑木耳为主的森林绿色食品产业，以高纬寒地优质经济林苗 木、绿化苗木为主的特色种苗产业，以自然生态景观为载体的 森林生态旅游产业，积极发展食用菌产业，扩大木耳、滑子蘑 等优质高附加值菌种生产规模。加大对林草生态品牌的政府扶 持力度。强化渔业生产建设。 统筹布局渔业发展空间，保护和改善 养殖水域的生态环境，大力发展哲罗、细鳞、七星等名特优冷 水鱼养殖，重点围绕卧都河生态养殖区、尼尔基水库养殖区等， 培育打造综合渔业示范基地和生态旅游示范基地。

第二节夯实农业高质量发展基础

落实“藏粮于地，藏粮于技”战略。 实施黑土地保护工程， 按照《全省亿亩生态高标准农田建设规划》，持续推进中低产 田改造，夯实可持续发展基础。将“农业三减”与黑土保护工 作紧密结合，加强农业面源污染治理和农业废弃物的转化及利 用，在实现减肥、减药、减除草剂的同时，促进农产品产量和 品质双提升。提升蔬菜、畜牧、食用菌等设施化水平，加快智 能温室、大棚、库房、冷链及运输等设施建设。强化农业科技支撑能力。 强化农业科技创新及推广人才队 伍的关键支撑，深入开展农业科技入户工程，加快推广大豆、 小麦等稳产增产和抗灾减灾先进适用技术，完善良种繁育技术 体系，提高农业科技创新和转化能力。实施“科技增粮行动计 划”，组织专题技术培训，指导农民科学安排品种、播期。加 强互联网、大数据、物联网等新一代信息技术与现代农业的有效对接，重点推进物联网射频识别（ RFID ）、 3S 技术、无线通 信在粮食生产、畜禽水产养殖、农产品储运及质量安全追溯等 领域的深度融合。实施绿色农业生产方式。 深入贯彻落实省政府绿色食品产 业发展战略，努力创建绿色农产品标准化生产基地。推进“三 品一标”认证工作，稳步提高嫩江市无公害农产品复查换证率、 绿色食品续展率，逐步实现与国际标准全面接轨。健全从农田 到餐桌的农产品质量安全全过程监管体系，在农产品各流通环 节实现质量可追溯、产品可召回，确保人民群众“舌尖上的安 全”。推进智慧农业建设。 以信息化带动农业现代化，加快现代 信息技术对农业生产经营数字化改造，重点推动信息技术、物 联网、移动互联网、智能控制、卫星定位、生物技术等新技术 在数字农业、精准农业、产业化经营等领域中的应用，提高农 业生产设备装备的数字化、智能化水平，推进农业生产过程全 程精细化管理，不断提高智慧农业设施覆盖率。积极探索农业 智能装备、光伏农业、智能灌溉、农业物联网等智慧农业应用， 推广农业数据平台服务、无人机航化作业、农机自动驾驶及精 细化养殖等领域的示范工作。

第三节打造大豆小麦两大生产基地

建设国内绿色非转基因大豆生产基地。 充分利用我市大豆 农产品保护区优势，创建国家绿色非转基因大豆生产保护区， 大力开展绿色有机非转基因大豆标准化种植，年种植面积不少 于 700 万亩。积极推进大豆品种改良，实施大豆区域性良种繁 育工程，为大豆生产提高种源保障；积极推进高标准农田建设 和黑土地保护工程，为大豆种植提高基础保障；大力推进农业 “三减”和绿色标准化种植技术，积极开展农业生产废弃物回 收处理，遏制农业面源污染，为绿色有机大豆种植提供环境保 障；积极推进农业部命名的 100 万亩全国绿色农产品大豆原料 标准化生产基地建设，推进全市互联网农业标准化基地建设改 造升级和大豆数字农业发展，为绿色有机非转基因大豆生产提 供信息保障。建设全省优质强筋小麦生产重要基地。 充分利用我市粮食 生产功能区优势，积极发展优质强筋小麦基地建设，力争年种 植面积不少于 50 万亩，力争达到全省的 50% 。完善小麦区域种 植规划，加强我市东部和北部地区小麦种植，巩固粮食生产功 能区建设；积极开展小麦品种改良，筛选一批全省领先的优质 品种，为小麦生产提供种子资源；加强绿色优质强筋小麦种植 技术推广，推进农业“三减”向小麦种植延伸；积极推进农业轮作技术，开展轮作种植项目试点，为小麦种植创造条件。加 大小麦加工业发展力度，培育壮大小麦加工龙头企业，为小麦 种植提供动力。

第四节提升农业组织化程度

培育新型农业生产经营主体。 积极培育壮大农民专业合作 社、家庭农场、种粮大户和农业社会化服务组织等新型农业生 产经营主体。以合作社规模扩张与质量提升为目标，支持农民 合作社创办实体企业，推动农产品标准化生产、商品化处理、 品牌化销售和产业化经营。支持专业合作社通过土地流转、土 地托管、土地入股等多种形式发展适度规模经营。按照技术先 进、效益突出、规模适度的标准，培育一批稳定发展、效益明 显的家庭农场和种粮大户。切实抓好特色小微农产品加工主体 培育。扶持发展防汛抗旱专业队、专业技术协会、农民经纪人 队伍。到 2025 年，全市农业专业合作社发展到 500 家，土地规模 化经营程度稳定在 70% 。持续深化供销合作社综合改革。 深入贯彻习近平总书记关 于“三农”工作重要论述和对供销合作社工作的重要指示，坚 持从“三农”工作大局出发，牢记为农服务根本宗旨，持续深 化综合改革。生产、供销、信用“三位一体”综合合作广泛开 展，综合性、规模化、可持续的为农服务体系基本形成；全面 提升基层社发展质量，基层社服务功能更加完备，与农民建立 紧密利益联结，实现农民得实惠、基层社得发展的双赢；办好 办强农民合作社，做强乡、村基层供销合作社，完善农业社会 化服务体系，健全农产品现代流通体系，全力打通为农服务“最 后一公里”。实施供销合作社培育壮大工程。积极承担农资供 给保障责任，以“互联网 + 供销”模式推进发展新型经营业态， 促进农资企业向农业综合性发展、农产品企业向产工销一体化 发展、再生资源向综合利用环保型发展。加强新型职业农民培育。 加快建立健全教育培训、规范管 理和政策扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系，重点围 绕农业生产、品牌创建、市场营销、企业管理、融资担保等领 域，培育一批综合素质高、生产经营能力强、主体作用明显的 新型职业农民。引导和鼓励农业龙头企业、农民合作社、农民 专业技术协会等发挥自身优势参与教育培训工作。

第五节构建现代农业经营体系

完善农业产业化利益联结机制。 围绕大豆、小麦、玉米、 水稻等大宗农产品，北药、林果、食用菌等特色农产品，推广 “龙头企业＋基地＋农户”一体化经营模式，带动标准化生产、 信息化管理、品牌化运营。积极探索完善“种养加销”合作机 制、“全产业链”合作社模式和“社企合作”产业化发展模式， 不断延伸农业经营产业链，保障农产品质量安全。支持农业产 业化龙头企业做大做强，提升辐射和带动能力。到 2025 年，农 业产业化龙头企业发展 8 户，达到 25 户。

健全农业社会化服务体系。 实施农业社会化服务惠农工程，扩大农业生产全程社会化服务创新试点和政府购买公益性服务 机制创新试点范围。创新农业社会化服务方式，支持新型农业 经营主体开展代耕代种、联耕联种、统防统治、土地托管、代 销代购、农机作业、储藏保鲜、粮食产后服务等社会化服务。 采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导各 类服务组织在农产品保鲜、贮运、加工、销售环节以及金融保 险、信息服务等方面发挥更大作用。探索创新农业公益性服务 供给机制和实现形式，加强基层供销合作社供销无人机植保、 庄家医院等为农服务体系建设。推进农业三产融合发展。 集约整合“嫩江大豆”“嫩江小 麦”等著名商标地理标识与“极境寒养”区域农产品公用品牌 融合发展，深度拓展“一产接二连三”嵌入融合全链条增值。 大力发展休闲农业、创意农业、智慧农业，开展休闲农业与乡 村旅游示范推介，推动农业与旅游、文化、商贸物流、教育、 健康养老等产业深度融合。创新休闲农业经营管理模式、产业 组织模式和市场运行模式，大力发展农产品电子商务、连锁经 营，整体提升休闲农业产业发展规模和质量。创建一批集生产、 生活、生态功能于一体的观光休闲农业园区。推动农产品生产 经营订单化，逐步实现由“种的好”向“卖的好”转变。

第六节巩固和拓展脱贫成果

进一步巩固脱贫成果。 认真落实“四不摘”政策精神，确 保过渡期内摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘 帽不摘监管。全面提升脱贫质量，加快建立健全缓解相对贫困 的政策体系和工作机制，继续围绕产业、就业、增强内生动力 等重点工作，增强脱贫人口“造血”功能，持续推进多宝山镇 和塔溪乡产业扶贫项目。巩固全市贫困人口“两不愁三保障” 水平，强化低保、医疗、养老保险和特困人员救助供养等综合 性社会保障，有效防止返贫现象和新增贫困人口。围绕构建稳定脱贫长效机制，强化市委、市政府的主体责任，继续实施干 部帮扶、驻村帮扶等机制。全面抓好有效衔接。 扎实做好扶贫后续工作，制定实施全 面脱贫后的减贫政策，建立长短结合、标本兼治的管理机制， 对产业扶贫、基础设施、公共服务、人居环境整治、扶贫公益 性岗位、控辍保学等政策措施，统筹纳入乡村振兴管理，实现 全面脱贫与乡村振兴的“有效衔接”，推动减贫战略和工作体 系平稳转型。

第六章构建现代产业体系，推动经济体系优化升级

坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，围绕做好“三 篇大文章”优化产业结构，培育壮大市场主体，提高经济质量 效益和核心竞争力，实现现代产业体系建设取得新突破。到 2025 年，地方规模以上工业企业达到 35 户，工业增加值达到 72 亿元， 年均增长 22% 。

第一节做大百亿级绿色农产品精深加工

依托我市龙头企业和九三分公司集团优势，发挥好牵动和 资源整合作用，全力推进绿色农产品精深加工产业规模化、集 约化发展。到 2025 年，力争粮食和农产品加工转化率分别达到 70% 和 65% 。做强非转基因大豆精深加工。 充分利用本地及周边区域丰 富的优质大豆资源，建设国内绿色非转基因大豆生产基地，持 续推动大豆精深加工产品系列开发。依托四合大豆、翔河油脂、 德朗福食品等企业，逐步实现从普通豆制品、豆油产品向大豆 蛋白、卵磷脂、异黄酮、大豆素面等大豆高端产品延伸。积极 开发豆豉系列保健、休闲食品、健康产品和功能性食品、特膳 食品，延伸扩展大豆精深加工全产业链，实现高端投入、高端产出，寻求高端回报，不断提高附加值。

做大优质强筋小麦精深加工。 利用优质强筋小麦生产基地 优势，打造专用面粉、有机面粉、手工挂面加工、杂粮挂面生 产线。通过定向招商引进专门企业，开发小麦淀粉和谷朊粉等 产品。支持引导鸿兴面粉有限公司等小麦深加工企业开展对小 麦麸皮和小麦胚芽的综合利用。吸引小麦快餐食品企业。大力发展肉类产品精深加工。 依托龙头企业构建饲养加工 和特色养殖产业链。加快生猪、奶牛、肉牛、鹅等畜产品的精 深加工，围绕自身优势，发展饲料加工业。逐步推动驴肉、马 肉、狐貉皮张、冷水鱼等特色加工的步伐。打造杂粮果蔬精深加工“中央厨房”。 推进燕麦、南瓜、 鲜食玉米、矮秆高粱等小宗农产品定制化、个性化开发，做食 疗功能充分开发、终端产品定向供给的绿色农产品和绿色功能 产品。学习、引进国内外果蔬商品化处理设备和技术，积极发 展蔬菜、水果、山野菜深加工，完善速冻、鲜食、烘干等加工 转化能力，重点发展休闲食品、方便食品等市场需求量大的快 速消费食品，打造成为嫩江主要的外向型产业。围绕十六膳食 品、燕麦乡酒业、德朗福食品、嫩兴果蔬等重点企业，通过订 单农业带动农户扩大种植规模。鼓励采用统一种植、统一养殖、 统一采购、统一加工、统一配送等方式打造“中央厨房”，将 杂粮加工产业链向上、下游延伸。持续发展壮大北药产业。 充分利用嫩江“绿色药库”资源 优势，大力发展北药产业。发展刺五加等特色中药材标准化种 植，重点建设饮片和颗粒等现代化北药生产加工基地，实现北 药生产技术现代化、质量标准化、产品规模化和品牌化。鼓励 开发中药材功能性食品、保健品及中药提纯，提高中药材产品 附加值。推进中药材产业与产业扶贫、休闲旅游、美丽乡村建 设相结合，促进一、二、三产业融合发展，增加农民收入。

第二节做强百亿级矿产开发产业

建设东北地区铜原料生产基地。 重点围绕百亿级矿业产业， 推动强链、补链、延链、建链，依托多宝山、铜山、文革山、霍龙门等铜矿资源，以市场为导向，把资源优势转化为产业优 势和经济优势。围绕铜原料加工，完善铜矿副产品产业以及配 套产业，延伸发展精深加工产业链，向上延伸华民钢球、华安 民爆及矿山配套物流项目，向下延伸钼冶炼等精深加工，延长 “百亿级矿业”产业链条，多措并举推进铜产业做大做强。力 争年产铜精粉 50 万吨。建设东三省贵金属生产开发基地。 推进我市贵金属“探采 加”整体开发步伐，积极开展贵金属、有色金属资源的调查评 价与勘查，推动贵金属开发从初级开发向精深加工转化，加快 形成完善的产业链和配套的产业服务体系，打造东三省贵金属 生产开发基地，力争成为我市主导地位的支柱产业。加强尾矿库循环利用。 强化矿区安全、环保、实现清洁化 生产，鼓励矿业资源合理、梯次和循环利用。开展尾矿库有用 元素的回收，用铜尾矿、煤矸石等制造建筑材料、装饰材料， 实现在高中低端产业中分类综合利用格局。

第三节积极培育新型清洁能源产业

倡导绿色发展，依托本地区丰富的能源资源，加快发展风 能、生物质能、太阳能等产业，逐步形成现代能源产业新体系。风电产业。 强化政府引导，吸引电网企业、风电开发商和 整机商积极参与，利用风速优势，提升我市北部山区和南部地 区风电开发利用水平，结合智慧城市建设，积极探索微电网形 式的风电资源利用，推动能源结构优化。生物质能源产业。 充分利用农林剩余物、畜禽粪便、污水 等废弃物，发展固化燃料发电及乙醇、燃油、木质素提炼等生 物质能源产业，因地制宜发展各类生物质发电技术。鼓励生物 能源并入城市能源供应网络，提高生物能源产业的经济效益， 促进市场化发展。太阳能利用产业。 利用我市自然光照条件优势，积极发展 太阳能利用产业，重点支持商业企业发展分布式光伏，降低用 电成本。继续支持光伏扶贫产业发展。积极参与分布式发电市 场化交易试点。水电利用产业。 利用嫩江干流水利资源优势发展水电利用 产业，形成梯度开发。加快红石砬水电站建设进程，早日实现 并网发电。积极开发水库库区多种用途，发展冷水鱼养殖、现 代旅游等产业，带动多个产业发展。俄气利用。 深入实施“气化龙江”战略，加快清洁能源天 然气推广应用，积极争取和利用中俄东线天然气管道从俄罗斯 进口的石油及天然气，加快天然气在嫩江末站的基础设施建设， 实现在城区居民燃气、工业燃料、交通运输等领域推广利用。

第四节加快发展富有消费活力的现代商品流通体系

搞活商贸流通。 立足国内大循环为主体、国内国际双循环 相互促进的新发展格局，积极促进消费，挖掘市场消费潜力， 利用我市多条南北向交通干道，发挥时代广场、新一百、商贸 城为集群的中心商务圈服务功能，使贯穿城市的多条发展轴和 多中心组团化发展，进一步激发城区消费市场活力；落实国家 省市开展新一轮汽车下乡和以旧换新活动补贴政策，落实淘汰 旧家电家具，购买绿色智能家电、环保家具补贴政策；结合传 统节日以及旅游旺季和度假高峰等特殊时间节点，鼓励商家跨 领域、跨行业促销，适时推出银行卡刷卡满减、发放电子消费 券等形式，吸引消费者消费；鼓励消费模式创新，推进线上线 下融合，积极发展服务型消费，为消费提质增效，将受疫情冲 击最严重的社会消费品零售总额回归到快速增长区间。推动物流发展模式创新。 充分发挥嫩江地处黑龙江省西北 部商贸物流集散基地的区位优势，打造“现代商贸物流”产业 基地，构建快速、准时、多样化服务的现代物流配送体系。加 快物流末端配送多样化发展，推动航空物流发展。支持物流园 区建设和功能提升，支持九三粮食物流园区，栗象物流园区、 华康物流园区、省粮食交易中心嫩江分中心等物流园区发展。积极谋划粮食交易市场，进一步完善内部基础设施。加强农村 物流网络体系建设，优化县级市农村物流配送中心、乡镇综合 服务站、建制村物流服务点服务功能，打通物流配送最后一公 里，构建高时效性的货运通道网络。推进物流智慧化、绿色化发展。 支持物流领域自动化分拣 设备的应用，促进“互联网 + ”高效物流发展，推广普及人工智 能、物联网、北斗导航、云计算、大数据等现代物流技术运用。 鼓励支持在物流设施建设、设备采购和物流服务中推广使用节 能技术、设备、材料、工艺，促进物流行业节能减排，在商贸 流通、电商快递等领域优化物流配送资源，推动发展城乡、城 际、区域同质物流，支持在城市共同配送和同城快递物流行业 推广使用新能源运输设备和专用作业机械。推动农产品冷链物流发展。 加强政府引导和统筹规划，依 托全市果蔬、畜产品等资源，构建覆盖产地预冷、冷链运输、 冷链仓储、冷链配送等全程可追溯的农产品冷链物流体系。结 合全市果蔬等特色农产品种植和加工区域分布，积极推动各类 农产品保鲜技术和冷链技术及设备的普及，支持建设产地型冷 库，鼓励企业配备移动式预冷库、便携式冷藏箱等预冷技术设 备，扩大农产品预冷应用范围。重点打造果蔬食品加工冷藏保 鲜，建设配套储存、加工、运输、配送及冷链车等冷链物流设 施，成为以嫩江为中心辐射周边其他市县的蔬菜、水果批发集 散地。完善流程管理和标准对接，提高冷链流通率和行业监管 水平，减少污染，降低损耗，形成设施先进、上下游衔接、功 能完善、管理规范、标准健全的冷链物流配送服务体系，确保 产品质量和居民消费安全，助力嫩江冷链物流产业蓬勃发展。推进物流标准化信息化建设。 针对全市特色农产品生产、 运输、储藏等环节的特征，统筹物流相关部门信息资源，有效 整合重点农业生产企业、农产品加工企业、农产品流通企业、 物流企业等资源，构建嫩江物流综合信息平台，提供物流供需 信息的收集、整理、发布，实现信息汇总查询、车辆定位调度、货物跟踪调配、生鲜产品温度实时监控等。推进物流服务站、 物流网点等终端和设备的信息化改造，增强各方信息互联互通、 集约共享和有效联动。推进物流行业新基建，发展智慧物流。

第五节打造嫩江特色文化旅游业

以文旅融合发展攻坚战为抓手，坚持全域旅游发展理念， 培育旅游经济增长点，探索文旅融合发展新模式，把嫩江打造 为古驿文化旅游、乡村农业特色旅游目的地，叫响“绿色粮仓·古 驿嫩江”旅游品牌。培育全域旅游示范区。 统筹全市旅游资源，结合驿站文化、 抗联文化、军垦文化、知青文化，依托高峰森林公园、墨尔根 古道驿站博物馆等文化旅游品牌，以打造高标准旅游服务为目 标，进一步释放墨尔根驿道驿站文化的综合价值，以驿道驿站 文化为特色和亮点，从旅游小镇、田园综合体、美丽乡村等层 面入手，串联起火山、森林、冰雪、湿地、河流等周边旅游核 心资源，整合好驿站、抗联、知青、军垦、民俗等本地优秀文 化资源，形成“大珠小珠落玉盘”全域旅游发展新格局，使嫩 江成为“北旅必经地·自驾中转站”。按照“产业兴旺、生态 宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，强化嫩江 旅游产业与城乡一体化发展的有机结合、互促发展，逐渐将嫩 江市打造成驿道驿站文化的“大旅游区”，为打造国家级、省 级全域旅游示范区做好基础。优化旅游空间布局。 高起点、高标准制定嫩江市全域旅游 发展总体规划（ 2020 — 2030 年），推动总规、详规与城市顶层 设计、国土空间总体规划统一协调。围绕塑造“绿色粮仓·古驿嫩江”旅游形象主品牌，打造我市“一核三带四区”旅游空 间布局的长期目标，推进墨尔根古道驿站博物馆三楼改陈、嫩 江市旅游服务中心建设，依托博物馆、文化馆、图书馆、会展 中心等大型文化展示体验区域，以完善旅游综合接待和综合服 务中心为核心，以文化展示、休闲体验为基本内容，初步形成 以旅游综合集散、休闲观光、墨尔根风貌展示于一体的嫩江墨 尔根综合配套服务集核，带动墨尔根风情沿江观光体验带、古 驿道文化旅游融合发展带、现代化农业观光休闲示范带和北部 工旅林游发展板块、南部生态休闲体验板块、西部滨水风貌展 示板块、东部火山康养度假板块等旅游区域高速发展。加快旅游产业提档升级。 初步实施推动全域景观网、全域 道路网、全域服务网、全域信息网建设；新建嫩江市旅游服务 中心，进一步完善旅游厕所、旅游道路、交通标识牌等旅游基 础设施建设，初步形成嫩江的旅游氛围。利用嫩江通用机场发 展“短途运输 + 旅游 ” ，满足旅客出行需求。通过集聚旅游要素， 强化全市 8 个 A 级景区休闲度假功能，部分景区景点提质升级， 实施景点旅游向全域旅游跨越式转型，初步形成全域旅游发展 格局。抓好抓实冷资源利用，积极推进冰雪旅游、冰雪文化、 冰雪体育、冰雪教育等融合发展，开发自驾车旅游、低空飞行、 特色民宿体验游、研学旅游等各种新兴旅游业态。支持各类旅 游主体发展，积极培育旅游电子商务企业、地接龙头旅行社， 高标准创建星级酒店、墨尔根驿站特色文化主题饭店、乡村民 宿等，不断完善旅游服务功能和提高旅游服务标准。加大旅游营销力度。 充分利用传统媒体、新媒体、网络直 播、展会峰会、旅游客源地宣传促销等多元营销模式，塑造“绿 色粮仓·古驿嫩江”旅游形象，全面提升嫩江特色旅游知名度。 突出抓好旅游文创产品研发与生产。依托墨尔根文化优势，大 力开展以“嫩江伴手礼”为主题的文创产品研发，开发一批具 有嫩江代表性的文创产品。

第六节积极发展康养服务业

构建和完善社会养老服务体系。 适应我市人口老龄化和村 镇空心化趋势，逐步建立起与我市经济社会发展水平相协调的 社会养老服务体系。积极应对人口老龄化，逐步建立以家庭为 主导、社区为依托、服务机构为支撑的多层次养老服务体系。 积极开发老龄人力资源，发展银发经济。发展居家养老、社区 养老、机构养老、医养结合等养老服务，鼓励社会力量投资建 设养老院，鼓励社会力量投资建设具备居住、生活、康复等综 合功能的养老机构，加强医疗护理、康复促进等机构建设，培 育壮大康体养生等老龄服务业。实施养老服务产业升级工程。 创新发展养老服务供给模式， 扩大供给，发挥家庭、企业、社会等多主体的积极性，引导和 鼓励社会力量、市场主体积极参与养老服务供给，为养老服务 需要提供政策支持，引导其健康发展。申请实施城企联动普惠 养老专项行动，形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新 模式。谋划建设失能护理院，实施公办养老机构能力提升改造工程，提高护理型床位比例。丰富老年人精神文化生活，设立 功能多元、配套设施完善的综合性老年活动中心。扩大养老教 育资源供给，积极创办嫩江市老年大学。

第七节加快培育发展电商新模式新业态

打造“直播电商之城”。 围绕黑龙江省直播电商发展三年 行动计划和黑河市直播电商发展三年行动方案，依托嫩江华旗 智慧网络科技有限公司，切实把在新冠肺炎疫情防控中催生的 新型消费、升级消费培育壮大起来，创新发展直播电商、社交 电商等新经济、新业态、新模式，推进电子商务赋能产业，创 造多样化的自主就业、分时就业新模式，打造“直播电商之城”， 增添我市经济发展新动力、新亮点。广泛开展直播电商培训， 培育一大批掌握电商运营基本知识和直播电商技能的主播素人 和运营人员。吸引民众了解直播、参与直播，打造“人人皆主 播”的“直播电商之城”；培育孵化网红达人。利用电子商务 运营中心和‘嫩商网’积极培育孵化专业主播，并对专业主播 进行包装和打造，实现商业效益，力争培养一批头部、腰部及 素人网红主播。升级改造电子商务创业园。 打造直播电商共享基地，将我 市原有电商创业园区改造升级成为集内容制造、视频技术、直 播场景、品牌孵化、供应链、生活配套服务于一体，硬件齐备、 专业化团队支撑、人才培养孵化功能完备的直播电商共享基地。 吸引第三方供应链平台入驻，以引进大数据分析、智能选品、 交易支付、仓储物流于一体的直播电商供应链服务平台为切入 口，为全市乃至全省品牌及产品提供定制化直播服务。强化网 销产品的设计、生产、营销，打造多品类、有特色、供应足的 “嫩江好货”电商产品和网红品牌。鼓励开展田间地头、厂地、 仓储等直播形式，推进以销定产，实现产品电商化包装和规模 化生产供应，推动嫩江造、嫩江产“卖全国、卖全球”。以电子商务平台建设促进直播电商应用。 以电子商务进农 村示范市建设为抓手，认真开展电子商务进农村工作，积极培 育新型销售模式，推进“直播 + 农业 ” ，开展农业产地、基地直 播，拍摄农产品短视频，加大原生态农产品营销力度，倡导优 质优价，促进农特产品卖得掉、卖得快、卖得好、卖得远。推 动 “ 直播 + 商圈 ” 、 “ 直播 + 展会 ” 、 “ 直播 + 批发市场 ” 、 “ 直播 + 小店 经济 ” 等，引导商贸服务行业向数字化、可视化、智能化、社交 化方向发展，提升直播电商的应用能力和水平。推动餐饮住宿、 租赁、商务服务、教育、文化旅游、制造等行业企业开展直播 电商活动，发展“线上引流 + 实体消费 ” 的新模式，运用 5G 技术， 促进直播与 VR 、 AR 技术融合，营造全品类直播的良好氛围，实 现 “ 万物皆直播 ” 的新消费场景。深化农村电子商务发展。 巩固电子商务进农村综合示范市 建设成果，优化提升村级电商物流服务站功能，构建市、村“两 位一体”的电商物流服务体系。抓好农村电商骨干培训与扶持 引导，注重发现培养“电商红人”，充分利用好微信、淘宝等 网络平台和火山、抖音、快手等新媒体视频平台，全面拓展线 上线下销售渠道。到 2025 年，嫩江电子商务交易额力争达到 4.5 亿元。

第八节培植壮大新兴产业

推动试车产业发展 。试车经济是冰雪经济发展的高端产业 链，我市具有丰富的冰雪资源，培育试车经济是贯彻落实习近 平总书记“冰天雪地也是金山银山”指示精神的具体实践，整 合试车资源，优化试车环境，服务试车企业，加快发展试车新 兴产业的步伐，极力打造试车项目。深入拓展寒地试车基地服 务能力，完善配套服务设施，新建酒店、宾馆，建立加油站、 公共充电桩，加强网络基地设置配置，延伸发展试车 + 新基建、 试车 + 民俗文化旅游项目，推动试车产业与特色文化旅游业深度融合，进一步促进嫩江试车经济健康发展。

培育新型消费供给体系。 实现周边 50 万人口的消费集聚。 培育特色“吃住行游娱购”消费内容，改善消费观念，提升传 统消费，培育新型消费，扩大绿色消费、健康消费、安全消费、 节假日消费，适当增加公共消费。创新无接触消费模式，发展 智慧超市、智慧商店、智慧餐厅等新零售业态；有序发展在线 教育、互联网健康医疗服务、在线文娱等消费新业态。优化城 乡商业网点布局，依托商贸城、时代广场、新一百、文苑商场 等商业机构，在嫩兴路、军民路、墨尔根大街、福民大街等重 点商业街区，打造高标准现代消费商圈。开展文化、休闲、旅 游、娱乐等领域的服务消费升级行动，出台支持夜经济、地摊 经济发展政策，优化购物环境和消费体验，促进服务消费提质 升级。积极发展家政服务、托幼托育、体育休闲等服务业态， 推动家庭服务网点进社区，创新家庭服务业模式，促进家庭服 务业规模化、品牌化和网络化发展。

第九节促进经济开发区发展提质升级

创新驱动开发区发展。 构建“ 1+2 ”产业发展整体布局。推 进人事和薪酬制度改革，创新开发区干部管理模式，实行绩效 薪酬制度，和招商引资成效挂钩。深化“放管服”行政审批制 度和商事制度改革，建立政务服务窗口，实现“园区事园内办 结、园区项目只审一次”，推进开发区公共服务和创新公共设 施平台建设，探索开发区市场化运营模式，完善开发区基础设 施，积极吸引技术、人才、投资、项目等要素向开发区集聚， 围绕主导产业着力打造一批特色鲜明、布局合理、竞争力强的 产业集群。积极探索开发区招商、建设、运营、管理和园区服 务市场化模式，吸引专业的工业地产投资商、运营服务商等入 驻，逐步推动管委会向制定战略规划和管资产转变。在开发区 积极探索新型工业用地 M0 模式、 “ 标准地 ” 出让、 “ 承诺制 + 代办制 ” 等改革，进一步提升项目质量和服务水平。积极利用剥离非 主业资产、引进战略投资者、闲置土地再招商、闲置土地出租、 回购资产再利用等方式，推进企业创新转型、盘活僵尸企业和 工业闲置资产。力争到 2025 年，开发区企业规模达到 33 家，工 业总产值达 15 亿元。提升开发区承载力和公共服务能力。 利用好国家推进“县 城产业平台公共配套设施补短板强弱项”的政策，支持开发区 公共服务和创新公共设施平台建设，进一步完善开发区基础承 载力、配套服务能力和辐射带动能力，吸引更多好项目、大项 目落户开发区。围绕农副产品加工、生物医药、仓储物流等产 业，积极搭建创新载体平台，支持企业技术平台对外开放，强 化资源共享，鼓励有知识、有技术、有能力、有创业愿望的农 民工、大学生等来开发区起步创业。第七章加快基础设施转型升级，全面提升基础设施水平充分发挥基础设施建设对稳增长、惠民生的重要作用，加 大投资力度，补齐短板，加快推动城乡基础设施提档升级，实 现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，构建交通、 能源、水利、信息等重大基础设施网络，增强对经济发展引领 和支撑能力。

第一节优化完善城乡基础设施

提升城乡基础设施功能。 加大城市基础设施改造力度和市 政管网建设，加快改造和新建城镇集中供热、天然气管道、第 二供水厂、给排水、乡镇污水、垃圾处理、停车场等设施，探 索推进市政综合管廊建设。加快实施老旧小区改造。实施防灾 减灾工程，完善排水防涝和防洪设施，提升预报预警、指挥调 度、应急抢险等防洪减灾能力。加强城市配电网建设，实现城 乡整体规划和各电压等级协调发展。加快城乡环卫一体化进程。 持续推进静态交通工程建设，支持新建配建停车场、既有建筑 配建停车场。全面推进城市管理“ 721” 工作法，探索互联网 + 管 理新模式，进一步提高城市管理水平。加强和规范城市盲道规 划设计，不断建设和完善盲道等无障碍设施。加快以农村人居 环境整治为重点的美丽乡村基础设施建设，重点打造市域内国 省县乡主干道两侧美丽乡村示范带和示范村建设，强化道路建 设、危房改造和污水革命、垃圾革命、厕所革命等综合性工程 建设，全面提升农村人居环境和美丽乡村建设水平。推进智慧城市建设。 主动承接省市智慧平台建设和技术转 移，推动云计算、大数据、物联网、 5G 、地理空间信息集成等 新一代技术在城市发展各领域深度融合，实现城市全状态实时 化、可视化以及城市管理决策与服务协同化、智能化。大力发 展智慧农业、智慧交通、智慧养老等新产业新模式。推进人工 智能、大数据等新技术在各领域广泛应用，逐步实现由人控向 技控转变。推动嫩江经济社会发展向数字化全面转型。构建智 慧政务公共服务体系，完善智能的城市公共安全体系和安全生产体系，建设安全生产综合监管信息化平台。强化信息化平台 建设，加快农业农村信息资源数据研制、开发和利用，建立市、 乡镇（街道）两级数据库，健全农业信息收集和发布体系，实 现涉农数据兼容共享。实施智慧供热、智慧水务、智慧环保等 建设。加快发展新基建，鼓励在全市各住宅小区、各公共场所 进行改造，增加电动汽车充电设施。“十四五”期间，全市拟 建充电桩 91 个。推动 5G 基站在市区和重点乡镇全覆盖。推进海绵城市建设。 通过集、汇、净、蓄四大方式构建海 绵城市生态系统，提升绿地行洪、蓄水等功能，促进“人水和 谐”。结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区改造等，以 解决城市内涝、雨水收集利用为突破口，推进区域整体治理， 逐步实现小雨不积水、大雨不内涝。推进海绵型建筑和相关基 础设施建设，推广海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场建设， 结合雨水利用、排水防涝等要求，科学布局建设雨水调蓄设施。 推进公园绿地建设和自然生态修复，推广海绵型公园和绿地， 加强河道系统整治，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。

第二节打造现代综合交通体系

打好交通网络升级攻坚战，打通齐嫩加快速铁路旅贸大通 道，北五嫩铁路高速建设。加快铁路基础设施建设。 加快富嫩铁路电气化改造建设， 推进五大连池市—嫩江段铁路建设，积极配合黑河市将北五嫩 铁路建设纳入国家和全省铁路建设总体规划。进一步推进公路网络便捷化建设。 加快市级公路的升级改 造，对乡村公路的断头路段实施硬化，提升疏散与运输能力。 推进省、市、农村公路、危桥改造建设。积极完善市域功能性交通网络。 加快推进连接嫩江市域重 要产业园区、矿区、景区等节点的道路提级改造，改善乡镇、 林场、旅游景点等的交通可达性。全面提高交通设施的技术装 备水平、管理水平和服务水平，基本实现交通运输客运高速化、 货运物流化、管理智能化。到 2025 年，初步实现干线公路高等 级化、县乡公路全部硬化，具备条件的自然村通畅率达到 100% 。

第三节夯实农田水利基础设施建设

推进高标准农田建设。 严守耕地红线，做好永久基本农田 保护，扎实推进高标准农田建设，推进中低产田改造。高标准 完成 988.7 万亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划建工 作，完善创新监管机制，加强田间道、生产路等基础设施建设， 提升 “ 两区 ” 耕地持续产出能力。推进“互联网 + 农业”深入融合， 提升“互联网 + 农业 ” 高标准示范基地标准和智慧农业、数字农 业建设。强化水利工程建设。 以防洪排涝工程、主要支流及中小河 流治理、病险水库除险加固、山洪灾害防治、水生态修复、水 土保持、农村饮水安全工程等为重点，加快实施中小河流治理、 节水增粮建设，进一步提高防汛抗旱减灾除涝能力。

第八章持续保障和改善民生，全面增进人民福祉坚持民生优先，聚焦共建共享，推动公共资源配置进一步 向社会民生领域倾斜，继续做好教育、医疗、文化等公共服务 提升工作，促进发展成果更多惠及民生，让全市人民在共建共 享中有更多获得感、幸福感、安全感。

第一节推动更充分更高质量就业

充分扩大和稳定就业。 建立健全公共就业服务体系，重点 提升创业孵化交流、创业公共服务、创业融资担保、创业培训 指导“四个平台”服务职能。支持农民、城镇转移就业职工、 退役军人、科技人员、大学生等就业创业。健全退役军人工作 体系和保障制度，构建完善的社会救助、社会福利、慈善事业、 优抚安置等制度体系。进一步提高创业担保贷款扶持力度，对 自主创业、符合申请条件人员，给予 15 万元的个人创业担保贷 款最高额度，并享受 2 年财政贴息。做好创业培训基地软硬件的 基础建设工作，加强就业创业培训的组织实施和质量监控管理 工作，开展针对失业人员、高校毕业生、退伍军人、建档立卡 贫困户的创业培训班，五年计划培训创业培训学员 700 人，技能 培训学员 3500 人，举办创业培训班 20 期。鼓励企事业单位建立 高校毕业生就业见习基地，开发更多适合高校毕业生的就业见 习岗位。建设农民工返乡创业基地，建立创业人才库、项目库 和专家库，为返乡创业者提供政策咨询、项目推介、创业培训、 开业指导、专家评析、创业孵化等服务。“十四五”期间，计划全市新增就业人数达 2 万人以上，失业人员再就业率不低于 90% ，就业困难人员再就业率不低于 70% ，城镇登记失业率控制 在 4.1% 以内。全面构建和谐稳定劳动关系。 加强劳动合同管理，提升劳 动人事争议案件处理能力，“十四五”期间，全市劳动合同签 订率达到 90% 以上。建立覆盖城乡的劳动保障监察服务网络， 实现劳动保障监察执法从以城镇为主向统筹城乡转变，重点推 进劳动保障监察 “ 两网化 ” 管理体制， “ 两网化 ” 覆盖率达 88% 以上。 到 2025 年，形成覆盖城乡、统一规范、高效便捷的监察执法信 息和监控管理平台，举报、投诉案件结案率力争达到 100% ，欠 薪案件数、欠薪金额和涉及人数逐年下降。

第二节提升社会保障水平

完善城乡居民社会保障体系。 建立基本养老保险、企业年 金和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系，做好 城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险待遇保障工作， 做好城乡居民医疗制度和城乡医疗救助制度之间的衔接。完善 失业保险制度，在巩固现有参保覆盖面的同时，继续扩大失业 保险参保范围，积极探索失业保险基金促进就业再就业的有效 办法和形式。完善城乡社会救助体系，完善城市低保、农村低 保、特困供养、灾民救济为主体的城乡困难群众生活救助制度， 保持低保标准和补助水平适度增长，提高流浪乞讨，留守老人、 留守儿童，留守妇女等弱势群体帮扶救助能力。以“创办一流 的残疾人托养服务机构”为追求目标，以改善残疾人生活能力 及生活水平为目的，为托养残疾人提供科学化、专业化、系统 化、完整化、个性化的服务。做好退役军人服务保障工作。拓 展居民增收渠道，力争“十四五”期末城乡居民可支配收入与 全国平均水平差距明显缩小。扩大以农民工、新型职业农民、 大学毕业生等为重点的中等收入群体，加大对低收入群体特别是困难群体保障力度。完善公务员工资正常增长机制，全面改 革事业单位工资制度，提高技能人才、急需紧缺人才和专业技 术人员工资水平。推动青年成长发展。 落实党管青年原则，把青年发展摆在 更加重要的位置，营造有利于青年发展的良好环境，引导更多 青年在嫩江创业置业就业，促进青年发展事业与经济社会同步 发展。贯彻落实黑龙江省中长期青年发展规划相关要求，紧紧 围绕青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚恋、青年就 业创业、青年文化、青年社会融入与社会参与、维护青少年合 法权益、预防青少年违法犯罪、青年社会保障等 10 个领域青年 发展目标、具体措施持续推进工作。坚持以青年为本，尊重青 年主体地位，着力提升青年思想政治素质和全面发展水平，力 求“十四五”收官时我市青年发展政策体系和工作机制更加完 善，广大嫩江青年的创新能力、创业活力不断增强，青年人才 队伍不断壮大，在服务人民、奉献家乡的过程中彰显青年力量。努力保障妇女、儿童权益。 深入实施妇女儿童发展规划。 坚持男女平等基本国策和儿童优先原则。推动妇女平等依法行 使民主权利，平等获得健康、教育、经济、参与决策和管理、 环境、法律保护等领域方面的权利；保障儿童平等享有健康、 教育、福利、社会环境、法律保护等领域方面的权利。

第三节加快推进教育现代化

完善学前教育服务体系。 加快发展普惠性民办园，依托新 规划建设的住宅小区扶持引进民间资金建设普惠性民办幼儿园。 大力发展公办园，完成第一幼儿园异地改造和五所公办幼儿园 早教升级项目。规范幼儿园办园行为，遏制民办幼儿园小学化 倾向。落实公办幼儿园生均经费，保障公办园教师工资待遇。 落实学前教育教师编制，采取统一招考、县聘园用等方式补充 一批公办幼儿园教师。推进义务教育优质均衡发展。 加速扩大优质义务教育资源 覆盖面，通过改革和管理整体提高教育质量和办学水平。优化 整合、合理配置地方和农场学校教育资源，分年度实施并完成 义务教育阶段学校的智慧校园、校舍维修改造、校园运动场地 等建设项目，推广集团化办学、学区制管理、一体化办学、学 校联盟、城乡对口帮扶等办学形式，着力缩小区域教育水平差 距， 2028 年达到国家要求的义务教育优质均衡标准。提升高中阶段教育普及水平。 高质量普及高中阶段教育， 努力扩充高中阶段优质教育资源，普通高中学校多样化有特色 发展局面基本形成。持续提高 5 所市域普通高中办学水平和教 育质量。打造 2 所特色高中。推进嫩江市职教中心学校计算机 应用专业升级省优质专业建设，促进产教融合、校企合作，对 接区域产业发展。推进其他各类教育更好发展。 努力办好特殊教育，切实保 障广大残疾儿童少年学有所教，残疾儿童少年义务教育入学率 达到 95% 以上。完善终身教育体系，以省级社区教育示范区为 基础，进一步实现线上学习和线下学习相互融合，学校教育与 社会教育、家庭教育密切配合、良性互动，形成覆盖城乡、惠 及全民的公共性、公益性、个性化和终身化的更加完善的学习 网络。持续开展校外培训机构专项治理，民办教育更加规范， 办好人民满意的优质教育。建设新时代创新型教师队伍。 坚持稳定规模、注重质量、 提升素质、合理配置的原则，进一步补足学前教育教师规模与 数量短板，全面提升中小学教师队伍素质能力，提升职业教育 教师育人能力。进一步完善教师荣誉体系建设，健全师德建设 长效机制。建立城乡教师一体化发展机制，逐步实现城乡教师 资源配置合理、高效、均衡。持续抓好教师队伍梯队建设，打 造各学段、各学科教学领军人才群体。强化特殊教育师资建设， 打造一支特教专业教师队伍。建立健全落实“兴边富民”优惠 政策的长效机制，招聘引进高素质专任教师，让教师有尊严、 有自信、有幸福感地教书和生活，鼓励广大教师扎根嫩江。加快教育信息化的发展步伐。 继续推进 “ 三通两平台 ” 建设。 “ 宽带网络校校通 ” 、 “ 优质资源班班通 ” 和 “ 网络学习空间人人通” 实现提速增智、提质增效。进一步提升“智慧校园”覆盖率， 2021-2022 初步完成智慧校园总体框架和基础设施建设， 2023-2025 年逐步完善智慧教学环境、智慧教学资源、智慧校园 管理、智慧校园服务等软件资源建设。实施教育信息化 2.0 行动 计划，打造教育信息技术升级版，推动大数据、人工智能、虚 拟现实等现代信息技术在教学中的应用。积极探索信息技术在 “ 众创空间 ” 、跨学科学习（ STEAM 教育 ) 、创客教育等领域的应 用。创新推进教育治理现代化。 关注教育改革和制度，继续深 化“县管校聘”改革，完善校长教师聘任制度，实施校长职级 制度。深化新时代教育评价改革，基本形成富有时代特征、彰 显特色、体现先进水平的教育评价体系。建立健全教育质量测 评标准制度，提高培养现代化人才的能力和水平。健全完善办 学条件、生均经费、教师配备标准等教育保障机制。建立以质 量为核心的教育管理制度，更加聚焦学校建设、教师成长、课 堂质量和学生发展。高度重视依法治教、依法治校，形成政府、 学校、家庭、社会依法共同参与教育治理的体制机制和保障体 系，整体推进、全面实现教育治理现代化。

第四节深入实施健康嫩江行动

强化公共卫生服务体系，促进服务均等化。 打好医疗条件改善攻坚战，建立以卫生应急、疾病预防控制、医疗救治、妇 幼保健、卫生健康综合执法监督为核心的较为完善的“五大” 公共卫生服务体系，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本完 善，实现全人群全生命周期健康管理，有效控制慢性病危险因 素。健全全民健康体系建设，提升慢病防治能力。 开展全民健 康教育，健全市、乡（镇）、村三级健康教育体系。不断加大 健康知识宣传力度，根据不同人群特点，开展形式多样的慢性 病防治知识宣传。广泛宣传合理膳食、适量运动、戒烟限酒、 心理平衡等健康科普知识，不断推进全社会健康教育与促进工 作。倡导全民健康生活方式，提高全民健康素养。完善医疗服务体系，提高服务能力。 坚持居民自愿、基层 首诊、政策引导，以组建医联体、家庭医生签约服务为重要手 段，不断完善分级诊疗服务体系、运行机制和激励机制，推动 形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。 稳步推进医保支付方式改革。互联网健康服务能力大幅度提升， 临床治疗、疾病控制、科学研究更加协同，医疗数据共享及转 化应用渠道逐步通畅，构建大健康大卫生格局。推进农垦九三 管理局中心医院通过三级甲等医院评审；嫩江市人民医院、嫩 江市中医医院通过三级乙等医院评审，更好满足人民群众多样 化、多层次健康需求。健全药品供应保障机制，推进医疗服务 综合监管，持续巩固 “ 看病不求人 ” 工作，防止整治成果反弹回 潮。中医药服务体系持续完善。中医院应急和救治能力逐步提 高。中医药特色人才建设逐步强化，加强公共卫生队伍建设。强化计划生育服务，促进人口长期均衡发展。 适度生育水 平得到保持。完善儿童托育服务制度，全面两孩政策平稳实施， 提供计划生育、优生优育、生殖健康优质服务。降低生育、养 育、教育成本，加强生育政策和相关经济社会政策配套衔接， 促进人口均衡发展。努力提高出生人口素质，全面实施优生促 进工程。推进免费孕前优生健康检查项目，加强孕前干预，提高人口质量。老年健康服务体系日益健全。统筹谋划老龄健康 工作，老年健康服务供给持续增加，基本实现健康老龄化。实施“健康中国”战略，推动“健康嫩江”建设。 深入实 施《“健康龙江 2030” 规划》，以提升人民健康水平为中心，以 体制机制改革创新为动力，把健康融入所有政策，全方位、全 生命周期维护和保障人民健康。健全突发公共卫生事件应对体 系，统筹应急状态下医疗卫生机构动员响应、区域联动、人员 调集，建立健全分级、分层、分流的重大疫情防控救治体制机 制。深入开展爱国卫生运动，普及全民应急救护知识和技能。

第五节促进文化体育事业发展

完善公共文体基础设施建设。 推进城乡和社区文化设施配 套建设。通过新建、续建、改扩建等方式，大幅度增加城区文 体场所面积，加快体育公园、全民健身中心建设，打造 15 分钟 健身圈，人均体育场地面积达到 1.8 平方米。实施乡镇体育健身 工程，完善乡镇体育设施和户外健身设施建设，以文化馆图书 馆合建项目为龙头，带动基层文化设施建设。到 2025 年，全市 所有城镇社区有文化活动中心，每个乡镇建有标准的综合文化 站和健身活动中心，所有行政村拥有标准化村级文化活动中心 和健身场地设施。完善文化体育公共服务体系。 强化网络信息安全和文化安 全监管，加快推进新媒体集成播控平台建设（三网合一）。培 育壮大基层文化队伍，加强文化志愿者培训。继续文化馆、图 书馆、博物馆免费开放。推动广播电视事业与新媒体融合发展， 促进应急广播与融媒体中心建设有机结合。加快基层文化队伍 建设，以“阵地建设带动队伍建设”的方式，长期开展文化站 工作人员、文化大院管理人员的业务培训。丰富群众文体活动。 持续办好“嫩江之夏”音乐会，支持 开展少数民族传统民俗文化节庆活动。因地制宜举办各类赛事 和群众体育活动，着力提升全民健身意识。以参加各级文化活 动和赛事为契机，编排具有嫩江地域特色的艺术作品，举办文 化艺术节、歌手大赛、节庆演出、主题演出等大型文化活动， 宣传嫩江，弘扬嫩江发展理念。加强文化遗产传承保护利用。 开展民族文化传承活动，推动我市少数民族传统文化得以延续 和发展。到“十四五”末，全市经常参与各类文化活动的群众 达到总人口的 80% 以上。

第六节加强民族团结进步

深化民族团结进步宣传工作。 坚持把党的民族理论政策纳 入市委中心组学习及各党委（党组）理论学习重要内容，纳入 干部职工教育培训范围，作为党校培训必修课。加强对新闻媒 体、窗口单位、服务行业的民族政策法律法规培训。发挥好党 员先锋网作用，引导党员积极推动乡村振兴、促进民族团结。推动民族团结进步创建全覆盖。 推进民族团结进步创建 “十进”活动。加强各类民族团结进步示范单位建设，发挥示 范标兵的引领作用，形成以点串线、以线连片、以片带面的示 范创建格局。发展区域特色民族文化事业。 完善少数民族和民族地区公 共文化基础设施建设，支持建设少数民族特色村镇、民族文化 广场和民俗博物馆。加强少数民族文化遗产的保护传承，挖掘 抢救、保护和开发少数民族古籍、口传文化、传统技艺等物质 和非物质文化遗产。做好民族文化挖掘整理、传承保护、人才 培养、历史研究等工作，加大对历史文化遗产的申遗保护力度。

第九章推动绿色发展，建设美丽“生态嫩江”

强化森林、土壤、水、大气等资源保护，打好蓝天保卫战、 碧水保卫战、净土保卫战，发展循环经济等工作，坚守阵地， 细化措施，巩固成果，以生态底色绘就嫩江市未来发展蓝图。

第一节持续推进加强生态建设

优先实施生态功能保护区建设工程。 继续推进对天然商品 林和公益林实施全面保护，实施“三北”六期工程、森林草原 生态修复工程、森林草原防灭火一体化能力提升工程、森林质 量精准提升工程、野生动植物保护工程。改善城乡空气环境质量。 深入落实国家、省大气污染防治 行动计划及黑河市“蓝天工程”各项政策措施，全面改善农村 环境空气质量。全面加强工业烟尘、粉尘和城市扬尘污染控制， 加强对清洁能源锅炉监管，确保达标排放。进一步加大燃煤小 锅炉和已经淘汰完成燃煤炉灶淘汰力度。继续推进秸秆禁烧工 作，发挥好三级网格化管理体系作用，确保对秸秆露天焚烧实 施有效管控。研究启动全市公益性墓地建设，推进殡仪馆现有 设施环保改造，建设粉尘处理设施，达标排放。加大殡葬改革 力度，规范农村公益性墓地管理，倡导文明殡葬、绿色殡葬， 治理违规墓葬行为。

实施水污染防治行动。 发挥好各级河长职责作用，持续抓好河湖“清四乱”专项行动，严格对标对表整改，打造水清、 岸绿、景美的江河环境。根据全省要求及《黑龙江省嫩江市市 域农村生活污水治理专项规划》中的近期治理目标，因地制宜 开展农村生活污水治理。以水生态环境敏感区周边村庄为重点， 实施优先治理。持续开展农村黑臭水体排查，重点对畜禽养殖 户和农村生活污水散排引起的水质恶化纳入整治计划。实施土壤防治行动。 落实省土壤污染综合防治先行区建设 任务，深入开展土壤环境质量调查，划定农用地土壤环境质量 类别，加强对严格管控类耕地的用途管理。加强固废污染防治， 开展一般工业固废污染和危险废物排查整治。加强农业面源污 染防治，推进规模养殖场粪污处理设施装备配套建设。系统治理山水林田湖草。 推进山水林田湖草一体化综合治 理，提升天然商品林和公益林管护质量，持续开展造林绿化、 森林抚育行动。开展国土绿化行动、大美草原守护行动和实施 耕地质量保护与提升行动，加大生态脆弱区和退化区保护治理， 争创省级园林城市。健全耕地、草原、森林、河流、湖泊休养 生息制度，严格落实河（湖）长制，强化林地、湿地保护，严 格保护耕地，加强黑土地战略性保护，扩大退耕还林还草还湿 面积。加强野生动物保护和栖息地建设与恢复，加大野生动物 救护和疫源疫病监测防控力度。推进生产矿山边生产边治理， 关闭矿山实施综合治理，着力打造“绿色矿山”。

第二节高标准建设滨水宜居美丽城市

创建卫生城、园林城、文明城，打好城市品质提升攻坚战。 立足“撤县设市”新起点，聘请国内高端设计团队编制国土空 间规划、专项规划和控详规划（ 2020 — 2035 年），实行“多规 合一”，坚持以提质扩容、功能提升、特色打造为重点，注重 突出嫩江流域风光、生态资源、产业特色、宜居宜业属性。坚 定文化自信，延续城市文脉，体现城市精神，展现时代风貌，彰显嫩江特色。明确大体量公共建筑、高层地标建筑、重点地 段建筑等城市与建筑风貌管理重点，把市体育场馆、展览馆、 博物馆、剧院等大体量公共建筑作为城市重大建筑项目进行管 理，严格控制新建超高层建筑，加强历史文化遗存、景观风貌 保护。建立城市风貌框架，强化总体城市风貌引导，划分多元 城市区域，营造特色城市风貌。以“墨城雅韵、大气秀丽、现 代时尚”为核心，传承墨尔根老城记忆，丰富城市文化底蕴， 将大山水、大田园融入城市，营造商贸之都的时尚与多元个性， 形成“一带一环、十字主轴，点轴布局、系统有效，生态防护、 产城有机，绿林绕城、蓝绿串珠”的总体城市框架。提升城市 重点区域风貌，促进优质要素聚于嫩江，全力挖掘城市潜力， 持续激发城市价值。

第三节释放绿色发展新动能

推动资源节约和综合利用。 推广太阳能、风能、生物质能、 天然气等能源。提高对煤矸石、粉煤灰和炉渣等固体废物的综 合利用水平，推进电石渣、脱硫石膏、生活垃圾和污泥等固体 废物的无害化处置和资源化利用。推广机械收获直接粉碎还田、 深松整地灭茬还田等技术。引进和培育一批秸秆能源化、燃料 化、饲料化等秸秆综合利用项目，充分发挥秸秆转化企业的示 范带动效应，实现秸秆资源的转化升值。加快再生资源回收利用体系建设。 积极参与美丽乡村建设 和卫生社区建设，按照“统一规划、合理布局、方便群众、便 于转运、绿色环保”的原则，积极培育发展规范再生资源回收 站点。谋划建立再生资源回收利用交易市场，实现再生资源回 收利用体系符合城乡建设发展规划，做到网络健全、设施齐备、 功能齐全、管理科学，促进资源循环和高效利用，改善城乡生 态环境。

强化推进节能降耗工作。 深化总量控制制度，推进总量减排，重点实施工业、建筑、公共机构、交通运输等节能工程， 积极推进新能源和可再生能源利用等工程。深入开展能源消费 总量和强度“双控”行动，推广使用可再生能源，落实节能目 标任务，确保万元 GDP 能耗水平进一步降低。积极向国家和省 争取补助和扶持资金，鼓励和扶持通过科技进步和科技创新改 造落后生产工艺，从源头减少固体废物的产生量和排放量。推进循环经济发展。 推进经济生态化，发展节能环保产业， 加快绿色技术创新，构建绿色制造体系。发展循环经济，加快 构建废旧物资循环利用体系。进一步促进工业清洁生产，加快 节能、环保、减排技术和设备的开发和推广应用。发展节能咨 询、合同能源管理等节能服务产业。积极发展农业循环经济， 推动畜禽粪便、秸秆等农业废弃物资源化利用进程。鼓励生产 和使用有机肥料、生物农药及可降解农用薄膜，推广病虫草害 综合防治、生物防治和精准施药等技术。推进低碳城市建设。 实施低碳产业发展战略，大力发展低 碳产业、低碳交通、低碳建筑、低碳能源。发展水电、风电、 光伏、生物质发电等清洁能源，不断提高非化石能源在能源消 费结构中的比重。加快低碳技术的推广应用和低碳产业发展， 持续推进单位 GDP 二氧化碳排放下降。建立健全促进低碳产业 发展、鼓励低碳产品应用的政策法规体系和市场交易体系。引 导低碳绿色消费，倡导节俭理性的低碳生活方式，使节能、节 水、垃圾分类、资源回收利用逐步成为市民的自觉行动，不断 提升城市文明程度。探索开展森林碳汇工作，积极参加碳交易 市场，争取更多生态建设资金。推行绿色生产生活方式。 开展绿色生活创建行动，倡导简 约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式，提倡绿色出行，培 养节约习惯，坚决杜绝“舌尖上的浪费”。开展创建绿色家庭、 绿色社区、绿色学校、节约型机关等活动。推进“无废城市” 建设，推动各类固体废物全过程管理与多部门协同治理。合理 有效地推行垃圾分类，逐步实现生活垃圾分类目标。

第十章加强社会治理力度，推进市域治理现代化

围绕法治嫩江、平安嫩江建设，加快完善制度体系，逐步 实现社会治理现代化。

第一节坚持发挥党的领导核心作用

坚持市委领导全局协调各方。 拥护市委在思想上政治上行 动上同党中央和省委保持高度一致，拥护市委把握发展方向、 制定发展战略、理顺重大关系，更好地发挥领导核心作用。支 持党委完善领导经济社会发展工作的体制机制，支持党的基层 组织建设，完成城市社区党群服务中心标准化建设，强化村级 党组织活动场所动能，充分发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范 作用。落实经济社会发展重大战略、重大举措、重大事项向党 委报告制度。抓好思想、组织和队伍保障。 引导广大党员干部牢固树立 创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，深刻把握经济规律、 社会规律、自然规律，提高专业能力和专业素养。加强党的各 级组织建设，优化组织架构，落实党风廉政建设主体责任和监 督责任，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社 会发展营造良好政治生态。落实“实在、实干、实绩”用人导 向，配合党委加强干部队伍建设，加快推进领导干部能上能下。 完善事业单位公开招聘机制，加大人才引进和事业单位公开招聘工作力度，突出人才服务振兴发展，深化聚才引智，加大急 需紧缺人才引进和事业单位公开招聘工作力度。创新人才培训 方式，激发现有人才活力，优化人才发展环境，统筹推进各类 人才队伍建设。

第二节推进全面从严治党

坚持全面从严治党、依规治党。 统筹推进党内法规制度建 设，深化党的建设制度改革，建立健全以党的政治建设为统领、 全面推进党的各方面建设的体制机制。贯彻落实中央八项规定 及其实施细则精神和省委省政府九项规定，防止和纠治形式主 义、官僚主义，改进文风会风，建立和落实为基层减负长效机 制。坚持零容忍、全覆盖、无禁区，坚持和完善党和国家监督 体系，强化对权力运行的制约和监督，一体推进不敢腐、不能 腐、不想腐，营造风清气正的政治生态。坚持政治生态考核制 度化常态化，完善考核指标，创新考核办法狠抓问题整改。坚 持党管干部原则，落实好干部标准，把制度执行力和治理能力 作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，建设高素质专业化 干部队伍。全面推进从严治党，落实党委主体责任、党委书记 第一责任人责任、纪委监委监督责任、班子成员“一岗双责” 的“四责”协同工作机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威 高效的监督体系，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察 监督“四个全覆盖”的监督网络和衔接机制。推进社会主义民主政治建设。 坚持党的领导、人民当家作 主、依法治国有机统一，支持和保证人民通过人民代表大会行 使国家权力，不断丰富人民代表大会制度在我市的实践特色、 时代特色。加强中国特色社会主义政党制度建设，完善支持民 主党派、工商联和无党派人士履行职能方法，提高政治协商、 民主监督、参政议政水平。巩固和发展最广泛的爱国统一战线， 充分发挥民主党派、工商联和无党派人士作用，最大限度凝聚推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。深入贯彻民 族区域自治制度，保障少数民族合法权益，健全充满活力的基 层群众自治制度，保证人民依法参与经济社会治理。注重发挥 工会、共青团、妇联等群团组织的作用，加快推进法治嫩江建 设。弘扬社会主义核心价值观。 持续开展中国特色社会主义和中 国梦宣传教育，推动理想信念教育常态化制度化。全面加强党 史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史和爱国主义、集 体主义、社会主义教育，推动公民道德建设。高标准建设新时 代文明实践中心，健全完善志愿服务功能体系，弘扬诚信文化， 建设诚信社会。大力弘扬民族精神、时代精神、先烈精神、伟 大抗疫精神、东北抗联精神、北大荒精神、大庆精神、铁人精 神，不断赋予新的时代内涵。强化村民公约、居民公约、行业 规范价值导向，推动社会主义核心价值观生活化法治化。加强 各类意识形态阵地建设与管理，提升社会主义意识形态的凝聚 力、引领力，牢牢掌握意识形态工作的领导权、话语权。

第三节切实提升政府服务水平

落实政府主体责任。 忠实履行宪法和法律赋予的职责，增 强执行力和公信力，加强公共服务、市场监管、社会管理、环 境保护等职责。健全科学、民主、依法决策机制和程序，完善 决策问责和纠错制度。加强服务效能建设，防止不作为、慢作 为、乱作为，打通工作落实“最后一公里”。自觉接受同级人 大及其常委会的监督，接受人民政协的民主监督，认真听取民 主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。全面推行 政务公开，健全新闻发言人制度，自觉接受群众监督和舆论监 督。推动政府职能转变。 深化行政审批制度改革，进一步精减 行政审批事项，完善政府权力清单制度。进一步深化放管服改革，精简前置审批，重点减少涉及投资、生产经营等领域的审 批事项，开展许可审批项目深度清理调整，实施目录化管理。提升政府服务水平。 提高政府服务的针对性、精准度和个 性化，完善市区、镇、村三级联动的综合政务服务体系，搭建 网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务 平台，加快互联网、大数据、人工智能、区块链等先进技术在 行政管理中的应用，推动居民服务、企业服务、政务服务三大 公共信息服务平台融合发展。完善绩效管理制度，通过简政放 权、放管结合、优化服务，提高审批效率、创新服务举措，推 行审批标准化管理，建立跨部门、跨层级的“一窗受理、内部 流转、并联审批”全流程审批平台，进一步提高政府效率和效 能。实质性降低中小微、民营企业融资、用人、税费、用电、 物流成本，着力解决市场、转型等难题，打造市场化、法治化 营商环境。推进要素市场化改革。 理清政府与市场的边界，健全市场 监管体系，稳步推进市场监管体系改革，探索实行“互联网 + 监 管”新模式，充分运用大数据技术，加强对市场主体的服务和 监管，进一步释放经济发展活力。实施劳动力市场化配置改革， 推进劳动力城乡流动和人才社会性流动。推进社会信用体系建 设，推动机关、事业单位和社会组织诚信服务，建立健全守信 激励和失信惩戒机制。规范各类非税收入管理，清理排斥外地 企业进入本地市场的规定和做法。深入推进事业单位人事制度改革。 建立和完善“民主、公 开、竞争、择优”的选人用人机制，坚持规范程序、分类指导、 分级管理，探索符合不同行业、专业和岗位类型特点的竞聘、 考核办法。加大事业单位岗位设置管理工作力度，探索不同类 型事业单位岗位设置总量、类别、等级及其数量的设置和调整 办法，形成动态管理机制，不断优化岗位结构，实现按需设岗、 竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

深化民生和社会领域综合改革。 进一步释放经济发展活力和社会创造力，为激发转型动力和增强发展活力提供制度保障。 推进现代学校制度建设，推动民办教育健康发展。坚持科学合 理划分学区、阳光分班，彻底消除大班额。切实推动医保精细 化改革，探索建立 DRGs 付费体系，有效破解双向诊疗的“上转 下”、基层诊疗能力薄弱、医共体内部的绩效考评同步等难题。 推进全市非公经济发展，坚持所有制中性原则，强化对民营经 济在资源配置、项目招投标、银行贷款、创新支持、人员培训 等方面支持，到“十四五”期末非公有制总户数达到 4 万户，从 业人员达到 7 万人。

第四节完善现代化治理体制

扎实推进法治政府建设。 坚持法治环境是核心竞争力、是 第一投资环境的理念，大力培养法治文化、法治观念，在法律 的框架内推进政治、经济、文化、社会和对外事务，全力维护 司法公正和司法权威。健全依法决策机制，建立重大行政决策 事项目录化管理制度，把公众参与、专家论证、风险评估、廉 洁性与合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的必经程序。 坚持依法施政、依法行政，严格按照行政审批和行政权力清单 依法依规办事，切实把企业安全生产、生态环境保护等纳入法 治化轨道，强化源头把关和事中事后监管。完善基层民主协商 制度，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的重要作用，建 设社会治理共同体。推进政府治理能力现代化。 完善社会治理体制，积极探索 具有时代特征特点的现代化社会治理新模式。以加强政府服务 能力为宗旨，全面开展网格化服务管理标准化建设，运用现代 信息技术手段，切实提升政府治理水平，建设规范有序、廉洁 高效的服务型政府。进一步厘清政府和市场、政府和社会的关 系，加快推进政府职能转变，推进政府治理能力现代化。

完善社区服务供给平台。 加强基层社会治理创新，增强社区服务功能，继续完善城乡社区基础服务设施建设，按照每百 户不低于 30 平方米标准，以新建、改造、购买、项目配套和整 合共享等形式，逐步实现城乡社区综合服务设施全覆盖，为拓 展社区服务功能提供保障。加快城乡社区服务体系建设，整合 社区行政服务、公共服务及社会工作专业服务，打造社区综合 服务平台，推行首问负责、一窗受理、全程代办、服务承诺等 制度。健全完善社区综合治理制度，推进“平安社区”建设。 探索建立社区公共空间综合利用机制，合理规划建设文化、体 育、商业、物流等自助设施，为居民提供多元便利服务平台。 转变社区服务方式，将政府主导转变为以居民实际需求为导向， 注重供需对接，实现政府和社会力量优化配置，拓宽服务途径、 丰富服务形式，让居民享受更加便捷、丰富、均衡的社区服务。

第五节建设更高水平“平安嫩江”

维护国家“五大安全”。 打好平安嫩江建设攻坚战。构建 党政军警民一体化强边固防机制，加强国家安全人民防线建设， 完善国防动员体系，开展全民国防教育，提升双拥共建水平， 争创国家级双拥模范城市。坚持 “ 藏粮于地、藏粮于技 ” ，巩固 国家粮食主产区基础，稳定重要农产品供给，当好国家粮食安 全 “ 压舱石 ” 。优化生态安全屏障体系，推进国家重要生态功能 区建设，强化生态功能修复和保护，守护国家生态安全。优先 发展新能源产业，积极承接对俄能源合作，引进战略性支撑项 目，保障国家能源安全。坚决兜住民生产业安全底线，聚焦涉 农产业、居民基本生活必需品产业及关系国计民生的基础产业， 确保极端情况下产业安全运行、产品稳定供应。健全安全生产责任体系。 全面落实全市各级党委、政府 “ 党 政同责、一岗双责、失职追责 ” 的安全生产责任，建立健全安全 生产责任和管理制度体系，落实 “ 管行业必须管安全、管业务必 须管安全、管生产经营必须管安全 ” 的制度，健全完善以安全生产责任制为核心的各项安全生产制度措施，建立安全生产信息 化平台，加快人才培养，推进人才强安，构建安全监管长效机 制。防范化解社会矛盾风险。 完善重大决策风险评估机制，畅 通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访 制度，发挥法律援助和调解机构作用，打造源头防控、排查梳 理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。健全社会 心理服务体系和危机干预机制。坚持专群结合、群防群治，加 强社会治安防控体系建设，推进智慧内保、智慧安防小区、智 慧街面巡防体系建设，打好平安嫩江建设攻坚战。建立常态化 开展扫黑除恶制度机制。强化防灾救灾减灾安全保障。 坚持以防为主、防抗救相结 合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，加大防灾救灾减灾研 发投入，提高防灾救灾减灾科技水平，强化森林草原火灾、水 灾等自然灾害监测预测预警和应急处置能力，努力实现从注重 灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转 变，从减少灾害损失向降低灾害风险转变，将工作重心由应急 救灾向常态化防灾减灾转变，不断提升全市综合防灾减灾救灾 能力。努力保障公共卫生安全。 建立完善畅通、有序、负责的公 共卫生安全防控体系，成立政府、医学、经济管理、应急管理、 社会管理等方面人员和专家组成的议事协调机构，明确职责， 依法行事，制定预案，强化监督；加强应急物资储备，切实加强粮食、医药、防疫物资等战略物资储备和市、乡各级防护物 资生产储备及供应，加快嫩江应急物资综合储备中心建设；强 化公共医疗服务基础设施建设，分级建立用于疫情等疾病防控 的隔离、医疗设施，自成体系，封闭运行，并密切与省直科研 机构合作开展协同攻关，依靠科研力量做好动物疫情防控。引 导支持社区居委会、物业公司、政府部门协同做好人口登记、 安全管理工作，保障居民合法权益，完善全民健康防护体系。 突发公共卫生事件预警信息响应率达到 100% 。提高全社会文明程度。 深入践行《黑河市文明行为促进条例》， 大力推进文明村镇、文明社区、文明单位、文明校园、文明家 庭等创建活动，把农村精神文明建设与乡村振兴结合起来，营 造崇德向善的社会风尚。深化群众性精神文明创建活动，发挥 道德模范等先进典型示范作用，持续推进移风易俗，完善社会、 学校、家庭“三位一体”教育网络，加强对道德领域突出问题 的治理，强化道德教化力、实践力和约束力，争创省级文明城 市。加强军民融合与军民共建。 推动经济建设与国防建设融合 发展，推进军民融合，加强国防教育和后备力量建设，密切军 政军民团结，积极支持国防建设和军队改革。

第十一章加强机制保障，确保规划顺利实施

规划经嫩江市人民代表大会审议批准，具有法律效力。要 强化规划实施的组织领导、项目支撑、要素保障和机制创新， 努力将宏伟蓝图转化为美好现实。

第一节完善规划协调机制

建立健全规划衔接机制。 强化本规划统领作用，加快形成 定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。市直各部委办局、中省市直各单位要加强与本规划的衔接，特别是加强重大战略、 重大布局和约束性指标的衔接。市有关部门要编制实施一批市 级专项规划特别是重点专项规划，细化落实本规划确定的主要 目标任务。科学编制国民经济和社会发展年度计划，严格落实 本规划确定的目标任务。全市各级各部门组织编制的其他规划， 也要搞好与本规划的衔接。建立健全任务分解机制。 本规划审议发布后，市政府有关 部门要加强工作跟进，将本规划确定的主要目标、重点任务和 重大项目分解落实到市各有关部门和单位。全市各有关部门和 单位要及时制定推进实施方案，采取有力措施加以落实。建立健全分类指导机制。 本规划确定的预期性目标和经济 发展等任务，主要依靠发挥市场决定性作用实现，约束性指标 和公共服务领域的任务，主要通过政府运用公共资源加以完成。 各有关部门和单位要履行好职责，引导市场主体行为与规划战 略意图相一致。

第二节强化向上争取和项目支撑

全面落实中央和省、市重大决策部署，加强政策引导、项 目支撑和资金保障，确保规划有效实施。抓住国家支持东北地 区高质量发展、基础设施补短板和加大政府债券投放力度等重 大机遇，做好向上对接、项目谋划等基础性工作，确保更多项 目资金落地。坚持以规划确定项目、以项目落实规划，发挥重 大项目对经济社会发展的带动作用。对纳入 “ 十四五 ” 规划的重 大项目，优化财政支出结构和政府投资结构，优先安排涉及“两 新一重”、民生和公共服务等领域的财政支出和项目投入。

第三节建立规划实施监测评估机制