（湖南省）湘西土家族苗族自治州凤凰县国民经济和社会发展十四五规划（2022年更新）
凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要
（2011年3月7日凤凰县第十五届人民代表大会第五次会议批准）
凤凰县人民政府
二○一一年三月
前 言
“十二五”期间，是我县即将进入的一个新的历史发展阶段。既是全面建设小康社会的关键时期，也是打造“天下凤凰”宏伟蓝图的重要时期，是为后十年发展打基础、建平台、增后劲的五年，具有承上启下的重要作用。制定和实施好国民经济和社会发展“十二五”规划，对于抢抓发展机遇，解决突出问题，实现经济社会持续快速健康发展，具有十分重要而深远的战略意义。
本规划纲要以2010年为基期年，对2011～2015年国民经济和社会发展进行统筹规划。
本纲要以党的十七大及十七届五中全会精神为指导，贯彻县第九次党代会精神、以《关于编制凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和各部门、行业专项规划为编制依据，并结合省州“十二五”规划，主要确定规划期内县委和县政府的战略意图、国民经济和社会发展的主要任务及政策取向，是我县“十二五”期间国民经济和社会发展的宏伟蓝图，是政府履行经济调节、公共服务、市场监管、社会管理职责的重要依据，是全县人民共同奋斗的行动纲领。
实现纲要提出的目标和任务，需要在县委的领导下、在政府的宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的积极性和创造性。规划纲要提出的产业发展方向和重点是对市场主体的指导性意见，政府将综合运用法律、经济、行政手段加以引导和调节。本规划纲要在经济发展、社会保障、公共服务、科技教育、资源环境及基础设施等领域提出的任务，政府将运用所掌握的公共资源，切实履行职责，努力完成。
目 录
1、第一篇 发展基础和面临形势…………………………………（1）
2、第一章 规划背景 ………………………………………………（1）
3、第一节 “十一五”发展成就…………………………………（1）
4、第二节 “十二五”发展面临的形势……………………………（5）
5、第二章 发展目标………………………………………………（8）
6、第二篇 “十二五”发展主要任务……………………………（14）
7、第三章 建设社会主义新农村…………………………………（14）
8、第四章 走新型工业化道路……………………………………（16）
9、第五章 加快发展服务业………………………………………（19）
10、第六章 加强基础设施建设…………………………………（23）
11、第七章 加快新型城镇化建设………………………………（25）
12、第八章 实施科教兴县战略…………………………………（28）
13、第九章 加强资源和环境建设………………………………（31）
14、第十章 努力构建和谐社会…………………………………（33）
15、第一节 重视人口事业发展…………………………………（33）
16、第二节 改善人民群众生活…………………………………（34）
17、第三节 加强公共服务能力建设……………………………（35）
18、第四节 加强民主法制和精神文明建设……………………（37）
19、第三篇 “十二五”发展保障措施…………………………（40）
20、第十一章 盘活发展动力 ……………………………………（40）
21、第十二章 深化体制改革 ……………………………………（40）
22、第十三章 开发人才资源 ……………………………………（43）
23、第十四章 优化发展环境……………………………………（44）
24、附件一：凤凰县国民经济和社会发展“十二五”规划主要指标
25、附件二：凤凰县“十二五”规划重大建设项目表
第一篇 发展基础和面临形势
第一章 规划背景
第一节 “十一五”发展成就
“十一五”期间，县委、县政府团结带领全县人民，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，抢抓机遇，真抓实干，全面正确积极地贯彻国家宏观调控政策，着力推进经济结构调整、发展方式转变，深化改革开放，加强薄弱环节建设，突出解决事关全局重大问题，国民经济和社会发展保持了较快发展速度，实现了2010年人均国民生产总值比2000年翻一番，城乡居民收入普遍增加，人民物质文化生活明显改善。“十一五”计划胜利完成。
（一）国民经济持续快速增长，综合经济实力显著增强。“十一五”期间，2010年全县生产总值达到34.4亿元，年均增长15%；人均生产总值达到8297元。产业结构进一步优化，三次产业占地区生产总值中的比重由2005年的21.8：21.5：56.7调整为2010年的18：17：65。2010年全县财政总收入达到2.44亿元，年均增长22.4%，财政支持经济社会发展的能力明显提高;实现全社会消费品零售总额18.4亿元，年均增长19.2%，五年累计完成全社会消费品零售总额66.4亿元。城镇化进程加快，城镇化率达34%。全县综合经济实力明显增强，经济步入了新一轮较快的发展时期。
（二）第三产业快速发展，在经济发展中旅游主导地位更加突出。“十一五”期间，在全国经济结构大调整背景下，我县依托旅游资源优势，大力发展以旅游产业为主导的服务业，第三产业实现快速增长，第三产业增加值连续五年占GDP比重58%以上，旅游带动成效明显，一业带多业的特色县域经济格局更加巩固。2010年，全县接待旅游520万人次，是2005年的2.1倍，实现旅游总收入30亿元，是2005年的5.5倍。
（三）基础设施建设日益完善，发展环境明显优化。以重大基础设施建设和环境建设为重点，城市扩容提质建设快速推进。“十一五”期间，累计完成全社会固定资产成投资101.7亿元，年均增长30%。交通网络体系进一步完善。五年累计新增公路通车里程428公里，启动两条高速公路建设，建成凤凰至大兴高等级公路；堤溪路、凤凰路等公路改造全面完成，城北大道、土桥路网一期、凤凰大桥等工程建成竣工；完成通村公路116.9公里。城市基础设施建设不断完善，凤凰广场、笔架山公园、凤凰园停车场、沱江防洪堤及游道、凤凰二级客运站等项目已建成使用。水利设施安全保障和综合利用能力进一步增强，对长潭岗、龙塘河等一批重点水库实施除险加固和配套建设，新建县城防洪堤2.2公里，完成长潭岗、齐良桥、香炉山、土桥垅等4条小流域治理水土流失面积38.02平方公里。城乡电网得到全面改造，发电装机总容量达2.58万千瓦。城市通讯能力进一步增强，从传统的单产品基础业务向“有线”和“无线”并举，移动电话网络实现城乡覆盖，形成了广覆盖、优质可靠的立体化信息网络。城区绿化工作卓有成效，建成区绿化覆盖率达20.5%。城区环境建设力度加大，总体环境质量不断改善。以沱江水源保护和城区污染源治理为重点的水环境治理、固体废弃物处理和城区综合治理工作取得阶段性进展。城市污水处理得到改善，建成城市污水管网主管铺设8.9公里，支管10.8公里，城市污水日处理能力1.9万吨。
（四）人民生活质量明显改善，居民消费结构不断提升。城乡居民生活质量不断改善。2010年全县城镇居民人均可支配收入达11124元，年均增长13%；农村居民人均纯收入3459元，年均增长14.4%。居民消费结构发生明显变化，以住房、餐饮、购物、服务为主的消费市场更加活跃。居民家庭电脑、摩托车、轿车等主要耐用消费品拥有量明显增加。城乡居民居住条件得到明显改善，低收入家庭的住房困难问题得到基本保障,廉租住房制度在全县得以实施。强农惠农政策得到全面落实，兑现了对种粮农民直接补贴和良种、农机具购置补贴，对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”。“十一五”期间，累计解决4.92万农村人口安全饮水问题；实现1.03万农村贫困人口脱贫；新增城镇就业1.07万人；转移农业劳动力8万人；城镇登记失业率控制在4.2%以下。社会保障覆盖面逐步扩大。
（五）教育事业不断发展，和谐社会全面进步。教育事业取得明显进步，教育资源得到优化和调整，办学条件和教育质量得到改善和提高，“普九”和“两项督导”工作通过国家和省两级验收。基础教育进一步加强，实施日元项目改造农村中小学校6所，面积2.02万平方米。人才培养结构变化明显，初中教育毛入学率达98%，高中教育毛入学率达61%。科技进步对经济增长的推动作用增强，为新兴产业的形成和经济发展提供有力支撑。公共卫生服务能力得到加强。实施了县人民医院搬迁工程，集中改造乡镇卫生院 24所，完善了覆盖全县的疾病控制中心和医疗救治体系，新型农村合作医疗全面推进，实现“新农合”参合率90.4%。文化事业快速发展。广播电视综合覆盖率达到90%，光纤乡镇连通率100%。人口自然增长率控制在9.6‰以内。体育、新闻出版等社会事业全面进步。精神文明和民主法制建设取得新成果。
五年来，我县综合实力有了大幅度提升，城乡面貌发生显著变化，人民群众得到了较多实惠，经济社会发展迈上一个新台阶，进入全面提升产业层次、加快经济结构调整、促进统筹协调发展的新阶段。在肯定成绩的同时，也要清醒地看到，经济社会发展还存在诸多问题：一是经济总量仍然偏小，经济结构不够优化，产业基础仍然薄弱，综合竞争实力不强，要素制约还较突出。二是发展方式转变迟缓，围绕 文化旅游主导产业的基础设施建设、基础性工作和服务管理水平不适应发展新要求，资源与环境问题仍然严峻，节能减排和发展转型的压力仍然大。三是“三农”问题仍然突出，农业产业化程度不高，农民稳定增收的基础仍然薄弱。四是金融环境仍然趋紧，中小企业融资难问题仍然突出。对此，需要引起高度重视，在“十二五”期间着力突破，加以解决。
第二节 “十二五”发展面临的形势
“十二五”乃至更长时期，是我国与世界经济发展深度关联的时期，是我县打造“天下凤凰”承前启后的重要时期，全县经济社会发展的宏观环境总体向好。
（一）国际环境。一是“和平、发展、合作”仍然是“十二五”世界发展的基本主题。特别是应对全球金融危机的国际合作更加突出了这一主题。世界经济格局开始出现大调整迹象，但以美国、欧盟、日本为代表的发达经济体主导全球经济增长的基本格局中短期内不会产生根本变化。二是发展的不确定性是后危机时代新的基本特征。全球金融危机的影响目前仍在持续，世界经济复苏是一个缓慢曲折的过程，全球经济总体上将可能进入一个低速增长期。此外，在一体化背景下，全球性问题的紧迫性和联动性也不断上升，围绕气候变化、能源资源安全、金融安全等问题，话语权和主导权的博弈更加复杂，贸易保护、贸易摩擦不断升级，加剧了外部环境的不确定性。三是产业革命和技术革命正孕育新的重大突破。经济危机往往催生重大科技创新，全球将进入一个创新密集的时代和新一轮技术革命的启动期，产业发展将迎来新一轮变革，将有力推动我国大力开展自主创新，积极培育战略性新兴产业，为我县产业转型升级提供有利契机。
（二）国内环境。促进经济平稳较快发展仍然是国家的首要任务。随着世界经济深度调整和国内长期积累的深层次矛盾日益显性化，加快发展方式转变，突出结构调整，推动经济转型，将成为国家“十二五”经济发展的主线。我国正处在工业化、城镇化的快速推进时期，巨大的市场需求潜力能够在较长时期内为我国保持平稳较快发展提供巨大的市场空间，国家将继续加快推进工业化、城镇化建设，突出和谐社会建设，推动社会转型。随着国家主导沿海落后和过剩产能向中西部地区转移政策不断推进，大大促进了内陆地区经济发展。这一战略国家将在今后更加务实地推进，积极承接国际国内产业的转移，实现产业结构优化和升级。“十二五”时期，国家根据形势变化，或许对目前出台的积极财政政策和适度宽松的货币政策进行适度调整，使其更具针对性和效率性，但宏观政策的延续不会改变。
（三）县内环境。“十二五”时期是凤凰大发展的“重要机遇期”，同时也是“矛盾凸现期”。其面临的发展环境复杂多变：
——机遇方面，面临四大有利形势：一是国家推动经济社会转型发展，将更加注重社会建设，进一步加强公共服务和改善民生，着力推进城乡统筹和区域协调发展，加大对农村、欠发达地区的政策支持和资金投入，为我县发展提供了难得契机。二是县域经济发展的外力增强。我县享受国家西部大开发、扶贫开发、中部崛起、支持少数民族地区发展和湖南省湘西地区开发一系列优惠政策，这有利于向国家、省、州争取政策和资金支持，为加快经济社会发展提供了有利条件。三是区域经济加快发展和区域间合作不断加强，新一轮产业结构战略性调整加快推进，区域间产业梯次转移步伐加快，有利于我县充分发挥资源比较优势，谋求区域合作、承接发达地区产业转移，推动经济加快发展。四是我县发展的基础条件不断改善，特别是交通建设取得突破性进展，物流条件极大改善，对工业化、城镇化发展形成了有力支撑；随着交通基础设施的改善，旅游配套服务设施跟进，景点和品牌建设速度加快，我县文化旅游产业将出现快速增长。自身财力不断提升，集中力量办大事的能力不断增强。五是随着发达地区产业梯度转移的加快，以及我县基础设施条件和产业条件进一步改善，招商引资力度不断加大，对外引资有望实现重大突破。六是随着国家以改善民生为重点的社会建设力度进一步加大，城乡社会保障体系不断完善，公共卫生和基本医疗服务体系逐步健全，城乡居民收入和生活水平不断提高，不断进步的社会事业、和谐稳定的社会大局，将为我县的发展提供重要保障。
——困难和矛盾方面，主要突出表现在：一是我县经济社会发展的基础仍较薄弱，自我发展能力不足；科技创新能力弱和高技术人才短缺，对加快产业改造升级和高新技术产业发展带来较大约束。二是增长方式粗放，资源利用水平较低，转变经济增长方式压力大。三是经济发展受地域限制较为明显。产业布局与发展空间不匹配，经济社会可持续发展的压力增大，发展空间、资金等要素对经济发展的制约日趋突出。四是在国家推进新一轮产业结构调整中，我县面临传统优势产业产能过剩，新兴产业基础薄弱，市场竞争力不强的极大压力。五是贫富差距不断扩大，物价不断上涨，使社会利益矛盾更趋复杂，各种新旧矛盾交织，统筹协调各方利益的难度和保持社会和谐稳定的压力进一步加大。
第二章 发展目标
“十二五”期间，我们必须紧抓机遇，增强发展意识，积极应对挑战，着力解决发展中的突出矛盾和问题，加快体制创新，实现基础设施建设、产业发展、结构调整、生态环境保护、社会事业发展的新突破，营造良好的工作、投资、市场、生态、政务、法制和人文发展环境。
（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展、富民强县为主题，转变经济发展方式为主线，学习贯彻党的十七届五中全会、省委九届十次全会和州委九届七次全会精神为动力，依托“四化两型”带动，坚守“三个一”，用活“三个优”，瞄准“四个目标”，坚定信心，强化措施，按照“一业带三化”和“六个进一步”的总体思路和要求，全面推进特色产业建设、基础设施建设、社会事业建设、生态环境建设，努力提升综合经济实力、民生保障能力和可持续发展能力，促进经济社会又好又快发展，为建设县域经济特色县、文化生态旅游示范县、全面发展小康县打下坚实基础。
（二）基本原则。根据以上指导方针，“十二五”时期经济社会发展要坚持以下原则：
——坚持优先发展。把统筹兼顾作为推动科学发展根本方法，把优先结构作为加快转变经济发展方式的主攻方向。坚持在发展中转变，以转变促发展，妥善处理好当前与长远、速度与效益的关系，不断优化产业布局，优化经济结构，加强社会建设，改善生态环境，实现经济发展又好又快与社会和谐安定的有机统一。
——坚持绿色发展。加快转变经济发展方式，立足资源环境承载能力，加大绿色投资，推动绿色生产，促进绿色消费，实现绿色增长，加快形成资源节约、生态环境友好的产业结构、生产方式、生活方式和体制机制、走生产发展、生活富裕、资源高效利用、生态环境良好的文明发展道路，实现经济效益、社会效益与生态的有机统一。
——坚持创新发展。把改革创新作为加快转变经济发展方式的根本动力，进一步深化重点领域和关键环节的改革，建立健全有利于发展方式转变的科学体制机制，大力推进科技进步和技术创新，加快建设创新型凤凰，着力提高自主创新能力，不断增强发展的内生动力和活力，实现制度创新与科技创新的有机统一。
——坚持人本发展。把促进人的全面发展作为加快转变经济发展方式的根本目的，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，努力体现人民群众的根本利益，不断提高人民生活质量和水平，真正把发展的出发点和落脚点体现的富民、惠民、安民上，加快建设和谐凤凰，实现富民与强县的有机统一。
根据上述指导方针和原则，针对发展中的突出矛盾和问题，要进一步理清发展思路，明确战略导向：
——加快综合实力的持续性增长。以扩大内需、稳定增长为导向，继续扩大有效投资，把释放消费内在潜力作为新的经济增长点，努力保持政策的连续性和稳定性。坚持全面搞建设、一心谋发展，推动全县综合经济实力整体跃升。
——加快经济结构的战略性调整。以增强发展的稳定性、协调性和可持续性为导向，有力有序有效地推动需求结构、产业结构、城乡结构、要素投入结构的全方位调整，促进经济转型升级，在优化结构、提高效益、降低能耗、保护环境的基础上，保持经济平稳快速发展。
——加快基础设施的全方位提升。以提高经济运行支撑能力、优化发展硬环境为导向，继续把基础设施建设作为重大的综合性举措，紧密结合新型工业化、新型城镇化和农业现代化，加快建设一批关系全局性、长远性的重大工程，牢牢夯实经济社会发展基础。
——加快民生事业的整体性推进。以建设和谐社会为导向，把民生事业建设摆在突出位置，坚持民生优先，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，提高政府提供基本公共服务能力，提供公民参与社会管理程度。
——加快改革开放的实质性突破。以建立健全保障科学发展的体制机制为导向，着力消除不利于发挥市场基础性作用的体制机制障碍，为推动经济社会发展模式转型注入动力和活力。坚持扩大开放，在更大范围、更广领域、更高层次上培育形成经济合作和竞争新优势。
（三）发展战略。发展战略是决定发展全局的重大策略。“十二五”时期，全县必须紧紧围绕国家西部大开发和湖南省湘西地区开发的战略部署，立足全县经济社会发展现实，着力解决一些需要长期解决的重大问题，进一步巩固“十一五”发展成果。既要准确地判断和把握新的形势和机遇，争取有重点性突破；又要注重县内区域平衡发展，继续以“两山”地区扶贫开发为工作重点，积极探索中高海拔地区扶贫开发新模式；更要树立科学发展观，不断深化改革，为经济社会发展注入动力和新活力。因此，“十二五”期间全县应着力实施好五大建设战略，即优势产业建设、基础设施建设、新型城镇建设、生态环境建设和民生事业建设。重点突出旅游主导产业、城镇扩容建设和扶贫开发工作。
（四）发展目标。“十二五”时期，全县要实现经济持续快速协调健康发展和社会的全面进步，必须大力推进农业产业化、城镇化、新型工业化和信息化进程，使综合经济实力进一步增强，人民生活水平明显提高。“十二五”经济社会发展的主要调控方向和目标是：
——综合实力显著增强。地区生产总值年均增长12%以上，到2015年，经济总量突破60亿元。财税总收入年均增长14%，2015年实现4.7亿元以上。全社会固定资产投资年均增长20%以上，五年累计完成259亿元以上。全社会消费品零售总额年均增长15%以上，五年累计完成117亿元以上。
——产业结构优化升级。切实把转变发展方式落实到结构调整升级上来。大力发展特色农业，积极推进农业产业化经营和农业结构调整；加大资源优势工业发展力度，培育壮大产业集群；突破性发展壮大旅游主导产业，全面提升服务业。到2015年三次产业结构调整为15：20：65，以旅游为龙头的第三产业带动能力和效益进一步提高。城乡收入差距扩大的趋势得到有效控制。所有制结构更趋合理，非公有制经济比重达到90%以上。
——人民生活水平快速改善。注重民生，使人民充分享受改革开放的幸福成果，不断提高和改善人民物质文化生活水平。到2015年，城镇居民人均可支配收入超过17915元，年均增长10%以上；农民人均纯收入超过6096元，年均增长12%以上；城镇化率达到44%；城镇登记失业率控制在4.5%以内；人口自然增长率控制在8‰以内。城乡居民居住、交通、教育、文化、卫生和环境等条件进一步改善，精神文化生活更加丰富。
——社会事业全面协调发展。全面普及和巩固九年义务教育，九年义务教育完成率达到98%，初中毕业生升学率达到95%。社会保障覆盖面扩大，基金征缴率稳定在95%以上，城镇基本养老、失业和基本医疗三项保险覆盖率分别达到98%、92%和95%；农村公共卫生服务体系初步形成，新型合作医疗保险覆盖率达到95%。文科教卫支出占财政支出比重达到30%以上。广播电视综合人口覆盖率达到99%；应急体系比较健全，防灾减灾能力提高，公共安全状况明显好转。
——可持续发展能力不断提升。可持续发展能力增强，生态环境恶化趋势基本遏制，城镇污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到98%和 100%，工业废水排放达标率90%。森林覆盖率达到44%以上。水资源、能源和重点矿产资源保障程度提高，单位GDP综合能耗五年累计下降16%，全社会节约意识普遍增强。
——经济体制进一步完善。行政体制、经济体制和社会事业体制等领域的改革和制度建设取得突破，城乡二元结构矛盾逐步缓解，非公有制经济发展环境不断优化，市场配置资源的机制逐步完善。
第二篇 “十二五”发展主要任务
第三章 建设社会主义新农村
按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，进一步解放和发展农村生产力，继续调整优化农业结构，推动农业产业化，大力发展劳务经济，千方百计增加农民收入，完善农村公共服务体系，深化农村综合改革，扎实推进社会主义新农村建设。
（一）推进农业结构调整。坚持用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式发展农业，在保证粮食生产安全的基础上，调整优化农业结构，大力发展以椪柑、猕猴桃为主的林果业，以黄牛、山羊为主的草食牲畜畜牧业，以烤烟、蔬菜、生姜为主的经作业优质特色农产品，形成区域化布局、规模化生产和产业化经营的格局，促进传统农业向现代农业转变。加大农业综合开发力度，加强农田水利建设，稳定提高粮食综合生产能力。大力发展畜牧业，提高畜牧业比重。优化畜禽品种结构，提高畜禽产品质量。支持规模化养殖小区和规模化养殖场建设，不断提高规模化、集约化、标准化饲养水平。大力发展品牌农业、设施农业、订单农业和外向型农业，扩大无公害、绿色、有机等健康农产品生产。加快发展蔬菜产业，到2015年，全县蔬菜播种面积达15万亩以上，实现年总产量30万吨，产值突破3个亿，蔬菜生产对农民人均纯收入贡献额超过800元，产品安全质量达到无公害要求，产品商品化处理和加工率达到65%以上。按照国务院城镇常年菜地面积人均3厘地要求，力争五年时间建成具有较强市场竞争力和地方特色五个蔬菜产区。
（二）推进农业产业化经营。支持农产品精深加工，提高农产品加工能力，延长农业产业链条，挖掘农产品增值潜力。大力发展农村二、三产业，继续扶持农业产业化龙头企业，支持其建立原料基地，开发新产品，拓展国内外市场。鼓励龙头企业联基地、联农户、产加销一条龙等多种模式，建立健全企业与农户利益共享、风险共担的经营机制，使农民更多地分享农产品加工、流通环节的收益。发展各种新型专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度。
（三）加强农村基础设施建设。加大投入，改善农村生产生活条件。加快农村公路建设，方便农民出行。继续实施农村安全饮水工程，提高农民饮用水质量，逐步提高自来水普及率。加强耕地保护，做好农田水利设施维护，提高农业基础设施抗灾能力。结合畜牧养殖业发展和农村改厨、改圈等条件，大力普及农村沼气。积极发展太阳能和小水电等清洁能源。完成县城、农村电网改造及后续工程。积极发展农村通信，实现村村通电话、乡乡通“宽带”。加强农村环境整治，重点解决村内道路、给排水设施、垃圾处理、人畜混居等突出问题，改善农村环境卫生状况和村容村貌。
（四）推进农村公共服务和扶贫开发。加强农村公共服务体系建设，合理配置公共资源。巩固提高农村义务教育水平。加快寄宿制学校和薄弱初中建设，建立农村中小学危房改造长效机制。积极发展农村现代远程教育。加强农民技能培训，使每个适龄劳动者掌握1—2种实用技术，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。加强农村公共卫生体系建设，完善县、乡、村三级卫生服务网络，切实提高农村医疗服务水平。继续完善新型农村合作医疗制度，2015年新型农村合作医疗参合率达95%。加强农村民主法制建设和精神文明建设，创建文明村新风尚；加强农村基层组织建设，提高农村干部队伍素质，建设新班子。强化各级政府扶贫责任，建立财政扶贫资金稳定增长机制，引导社会力量参与扶贫，加快推进腊尔山高寒地区5个乡镇脱贫解困。坚持开发式扶贫，因地制宜地实行整村推进扶贫开发，改善贫困地区基础设施条件，扶持发展特色产业，提高贫困地区自我发展能力。力争五年解决3.5万人口脱贫问题。
第四章 走新型工业化道路
按照培育产业集群、打造产业链条、壮大重点企业、建设重大项目的思路，建立政府引导和企业主导相结合的产业集群发展机制。做大做强优势产业，改造提升传统产业，推动工业产品结构优化升级，提高工业产品附加值。到2015年，全部工业增加值达12亿元以上，规模工业增加值达9 亿元以上。
（一）培育壮大产业集群。千方百计落实资金，通过抓好11个投资过1000万元的重大项目，加快形成6大产业链条和产业集群，即：以裕丰农牧有限责任公司等为龙头，以黄牛、山羊、牲猪养殖基地为依托，发展畜牧加工业，形成畜牧产业集群；以无公害大米精深加工企业为龙头，以腊尔山、阿拉等17个乡镇10万亩优质稻栽培基地为依托，发展粮食加工业，形成粮食产业集群；以吉信、沱江、廖家桥水果蔬菜批发市场为龙头，以椪柑、猕猴桃等优质水果和山野菜等蔬菜基地为依托，发展水果蔬菜加工业，形成水果蔬菜产业集群；以果果三农科技发展公司等为龙头，以山地资源为依托，发展植物提取和植物油加工，形成绿色生态资源产业集群；以旅游业为龙头，以蜡染、扎染、银器、姜糖等产品市场为依托，发展文化旅游产品加工业，形成旅游产品产业化集群；以昊通工贸有限责任公司等为龙头，以矿产资源为依托，发展矿产品精深加工业，形成矿产开采加工产业集群。
（二）大力扶持骨干企业。以农副产品加工、矿产品开发和旅游产品开发为主攻方向，突出扶持重点，着力培育4—5户年产值1亿元以上的骨干企业。加快推进中钢集团凤凰矿业有限公司钒矿开发进程。积极支持做好项目申报、用地申请、环境影响评估、安全生产评估、采矿许可等相关审批工作，确保中钢钒矿项目开发顺利建成投产。加大姜糖、银饰、蜡染和扎染等旅游商品生产企业整合力度，加快组建旅游品开发集团公司，积极引进战略合作伙伴逐步引导企业向集约型开发转变。大力支持华鑫有限责任公司等企业实施技术改造，积极提升传统工业。建立和完善中小企业融资担保机制，鼓励传统中小企业技术创新，促进技术转型和新技术产业化，加快产品结构调整，提高产品竞争力。继续抓好湘西地区开发产业项目,推进工业项目技改。
（三）加快工业园区建设。把构筑产业聚集区作为拓展发展空间、优化生产力布局、推进产业转型升级的重要途径。着力规划建设县综合经济开发区，明确功能定位、产业方向、建设布局和开发时序。具体以引进中钢集团实施钒矿资源开发为契机，按照“以企建园、滚动开发”的发展模式，把我县工业园区打造成矿产品加工区、旅游商品加工区、高科技农副产品加工区和生活服务区等四个功能区，力争建成凤凰特色省级重点工业开发园区。按照政府引导，市场运作的原则，创新工业园区开发管理模式，营造良好的政策环境和服务环境，打造工业发展平台，引导项目和资金向园区聚集，加强关联产业链接，培育壮大产业群，增强市场竞争力。
（四）推进工业强乡强镇建设。依托资源、交通等优势，重点以有一定工业基础、在工业园区附近的乡镇，通过政府出台相关政策激励等措施，充分调动乡镇发展民营经济积极性，扶持一批与园区工业产业关联度高、互补性强的乡镇民营工业，拓展民营经济发展领域，促进小城镇扩容提质，实现工业强乡强镇。
第五章 加快发展服务业
坚持社会化、专业化、品牌化方向，加强政策引导，优化结构、增强功能、扩大规模、提高质量，大力推动生产性服务业与先进制造业的融合，改造提升传统服务业，全面提升服务业整体实力，增强服务业吸纳城乡就业能力。到2015年，力争第三产业增加值占生产总值比重达65%，增加值达38亿元，年均增长23%。
（一）重点发展文化旅游产业。“十二五”期间，文化旅游产业发展要积极围绕“创建全国文明卫生城市、国家5A级景区、申报国家级重点风景名胜区、世界文化遗产”等开展工作，加快资源优势向产业优势转化，全力推动文化旅游产业由观光旅游型向休闲度假型、数量规模型向质量效益型提升。大力实施精品名牌战略，推动旅游与文化融合，把文化旅游主导产业做大做强。着力把凤凰打造为“州内龙头、省内精品、国内名品、世界新品”的文化旅游产业品牌。
参与区域合作，做好发展规划。旅游产业的发展要站在区域旅游整体发展的高度定位，注重与省、州整合的大湘西旅游区域规划和开发的精品线路对接。积极参与湖南省规划的张家界—永顺猛洞河王村—古丈栖凤湖坐龙峡—吉首德夯—凤凰古城—大兴山水风光历史文化游和张家界—湘西州—怀化土家族苗族侗族风情游等两条旅游精品风景线路。大力推进农旅结合，支持黄金旅游通道沿线以猕猴桃观光园、椪柑观光园、花卉盆景观光园、特色蔬菜观光园等为主的生态观光农业带建设。抓紧实施《凤凰旅游发展总体规划》，发挥规划在指导旅游发展的导向作用。建立和完善旅游资源使用补偿机制和管理长效机制，确保文化旅游业健康快速协调和可持续发展。
坚持保护和开发并举，打造旅游精品。按照“严格保护、合理开发、永续利用”的原则，突出凤凰古城、黄丝桥古城的整治，并依照《湘西州凤凰国家历史文化名城保护条例》严格加以保护，保持原汁原味的历史风貌。稳妥地开发天星山国家地质公园、南华山国家森林公园等自然风景区。依托沱江流域优势资源，积极打造沱江流域农业水利文化长廊；长潭岗-胜花中国农民城（村长论坛）；桃花岛民族演艺园区等休闲度假、观光农业旅游项目。加快文星苑开发、陈渠珍故居修复、凤凰国家历史名城景点和乡村旅游基础设施等建设及一批凤凰特色文化乡镇民居保护开发，挖掘深厚的民族民间文化资源，提升旅游文化品位。加快构建以凤凰古城历史文化为核心，以南方长城、黄丝桥古城古军事文化，山江腊尔山苗族风情，凤凰国家地质公园，沱江流域生态旅游为辅衬的五大旅游板块，形成历史文化、神奇山水风光和浓郁民族风情三维一体的旅游格局，促进旅游项目由凤凰古城向全县延伸和辐射。
加大宣传促销力度，拓展客源市场。按照整合资源、整体营销的原则，巩固发展国内市场、加快开拓国际市场、注重开发高消费市场。重点加强与国内外传播媒体联系，积极输送、交流凤凰旅游节日。加强与重点市场的旅行社和主管部门协作，不断拓宽客源市场。充分利用品牌优势，大胆创意，每年积极策划举办一至两次声势较大、有影响的旅游营销节会活动。积极申办和组织全国性会议、展览、文化、体育、经贸、比赛、笔会、演出等各种活动。积极参与各类旅游产品博览交易会，不断扩大“天下凤凰”知名度，吸引更多游客观光旅游。
加大旅游投入，优化旅游环境。抓好以交通为重点的旅游基础设施建设，实现各旅游景区三级以上公路连接。进一步完善旅游景区景点、旅游交通沿线的通讯、医疗、供电、住宿、餐饮、环境等配套设施，搞好功能配套，提高旅游综合服务水平。按照旅游服务国际化标准要求，加强旅游行业管理，培养高素质旅游队伍；加强星级宾馆建设，提高旅游接待能力。加大旅游环境综合整治力度，切实规范旅游市场行为。积极创建国家文明卫生县城，实施交通畅安工程。完善旅游景区的治安和援助体系。广泛开展全民公德教育和行为规范教育，提高市民素质。
加快开发特色旅游产品。依托旅游资源优势，结合工农业结构调整，加大旅游商品的设计、开发和生产力度，重点扶持专业生产旅游商品行业和重点企业。大力开发特色鲜明的旅游纪念品、民族工艺品、绿色及地方民族特色食品、图书音像制品等旅游产品。通过整合逐步形成旅游产品品牌化、系列化、产业化。
（二）全面发展第三产业。一是科学发展房地产业。引导房地产业发展与城镇化进程相适应，与古城风貌保护和新城建设相结合，与完善城市功能区和公共服务相配套，科学合理规划建设布局。优化住房供应结构，降低成本，扩大普通商品房、经济适用房和廉租住房供给。二是积极发展金融业。完善金融机构体系，创新金融服务品种，拓宽金融服务领域，提高金融产业竞争力，增强金融支持经济社会发展的能力。促进农村信用社发展壮大，增强其支持“三农”的能力。加强银企合作，增强金融对县域经济的支持。三是改造提升商贸服务业。运用现代经营理念、方式和技术，改造传统商贸业，大力发展连锁经营、专业配送、仓储式超市等新型业态，扶持发展一批大型批发市场。实施“万村千乡”工程，发展农村连锁经营和配送服务，引导商业网点向农村延伸，保证农村市场的商品质量和安全。四是加快发展中介服务业。拓展和规范律师事务、法律援助、司法鉴定、仲裁等法律服务。以项目融资、品牌营销、资产管理等服务为重点，加快会计、审计、咨询、公证与代理等中介服务业发展。五是大力发展社区和信息服务业。完善社区服务设施和网络，建设和改造社区服务中心，合理设置社区服务网点，拓展服务领域，大力发展家政、维修、看护、代办代理等便民利民服务，推进社区卫生保健、保洁、保安等公益性服务，拓展健身休闲、文化娱乐、婚庆服务等服务新领域。六是大力拓宽招商引资渠道。紧紧围绕旅游产业拓宽招商渠道，开发包装一批新型旅游项目，树立以项目拉动经济发展新格局，以“转变思路、突出重点、创新方式、优化环境”为基调，加快完善我县招商引资体系，增强地方经济发展后劲。加快发展对外贸易，积极培育一批农副产品深加工、旅游产品、民间传统工艺品等特色产业打入国内外市场。
第六章 加强基础设施建设
加强交通、水利、能源、信息重大项目建设，构建与经济社会发展相适应、有利于扩大开放和提高区域竞争力的基础设施及基础产业体系。
（一）加强交通网络建设。继续加强公路通道建设，重点抓好吉怀高速、凤大高速公路建设，加快凤凰交通与高速公路网络连接，提高互连互通能力。推进干线公路升级改造，加快推进G209国道乾州-石羊哨段、吉信-木江坪段和凤凰乾杜线等公路建设，缓解城市交通压力。完善城乡公路网，重点实施好农村通达通畅工程。加快推进铜仁·凤凰机场建设。积极配合申报西安-桂林高铁凤凰火车站公路连接线和西桂高铁凤凰旅游客运站建设，提高凤凰旅游交通便利。到2015年全县公路通车总里程达到1900公里，其中高速公路达到67公里以上。
（二）加强水利设施建设。坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举，以水资源保护和合理开发利用为重点，着力构建防洪减灾体系和水资源保障体系。启动武水灌区龙塘河片区续建配套与节水改造，加快沱江、万溶江、白泥江等中小河流治理。完成5座小Ⅰ型、67座小Ⅱ型水库及900口山塘除险加固工程。继续实施集雨节水抗旱应急水源工程建设。加大对小型农田水利基础设施建设投入。深化水利体制改革，推进水利设施企业化经营，提高投资效益和运营效率。
（三）加强能源供给建设。继续推进城乡电网改造，形成安全可靠的现代化输配电网络。深化电力体制改革，完善电价形成机制，加强电力调度和市场监管，优化电力资源配置。加快天然气输送网络建设，建成凤凰至麻阳天然气输送工程。大力开发水能资源，新建乌巢河、两岔等2座水库，积极鼓励小水电代燃料资源开发。加快启动光伏发电示范工程建设。大力推广农村能源实用新技术示范工程，转变农村粗放用能方式。到2015年全县户用沼气普及率达到具备建池条件农户70%以上，沼气农户后续服务覆盖率达到90%。
（四）加强信息网络建设。完善以光纤传输为骨干，数字微波和卫星传输相结合的干线传输网，加快建设用户接入网，形成高速宽带、多媒体、智能化的信息网络平台。实施村村通电话工程。推进电子政务及公共信息网络工程建设，建成连接城乡、部门的网络信息平台，运行政府办公自动化系统，努力打造“数字凤凰”，全面推进信息化运用，加快光纤入村、宽带入户工程，为经济和社会事业发展，提供更便捷高效的通信服务。抓好广播电视农村数字网络工程，到2015年广播电视人口综合覆盖率达到99%以上，基本实现广播电视户户通，实现有线电视数字化。
第七章 加快新型城镇化建设
坚持因地制宜、发挥优势，全面把握新型城镇化内涵，以提质扩容和安居乐业为目标，以城镇基础设施建设为重点，以促进农村人口向城镇稳定就业并定居为中心，走特色型、节约型、多样化新型城镇化道路。到2015年，力争城镇化率达到44%，城镇人口达到19万人。
（一）重点实施县城城镇化建设。加大资金筹集力度，全面实施凤凰古城系统保护工程，实现凤凰古城的面貌明显改观。一是加强古城区的整治和保护。以古城核心区作为主要旅游服务独立景区为目标，完成机关事业单位迁出，鼓励居民积极搬迁，并按照“修旧如旧”的原则实施原址开发。加快推进协调区和控制区协调性连片改造。围绕县城的交通、环境、市场等突出问题，加快推进大坳片区路网、土桥垅路网、棉寨小区路网和城北大型旅游停车场建设；进一步完善城市污水处理、垃圾处理建设，加快启动天燃气输配送设施建设，扩大覆盖范围，增强处理能力；加强沱江沿河风光带以和青山抱古城绿化等重大建设项目。二是加快县城扩容提质。从减轻古城“超载负荷”，促进古城保护出发，加快实施县城扩容提质，全力推进凤凰古城核心景点区、旧城商贸娱乐区、红旗行政生活区、堤溪文教体育区、城北旅游物流集散区、棉寨旅游服务休闲区“六大城市功能区”建设。加快推进新城区建设，完成土地平整和交通、供水、电力、环保等基础设施建设及古城核心区机关事业单位、部分居民户的迁入，形成新城雏形。切实把凤凰古城打造成“特色鲜明、设施完善、环境优美、文明有序”的历史文化名城。
（二）全面推进城镇基础设施建设。加强县城中心城区基础设施建设，不断改善居住和产业发展的条件，推动产业聚集，增强吸纳农村富余劳动力的能力。构筑以红旗新区为主轴的新城区，不断扩大中心城区面积，不断增加县城区人口，实现古城景观更加靓丽，城市服务功能日趋完善，综合经济实力和对周边辐射能力进一步提高。抓好9个建制镇的交通、供水、供气、生态和污染治理等基础设施建设。引导农村科学合理编制村镇建设规划，集中修建住宅适度集中的农民新村，逐步形成村镇化新格局。同时大力推进社区建设，增强社区服务功能，提高城市管理水平。
（三）加快推进主体功能区建设。发挥区域比较优势，加快推动形成主体功能区，落实区域主体功能定位，建立健全有利于主体功能区形成的利益导向机制、政策保障体系和绩效评价体系，配套实施差异化的财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境等政策。重点开发城镇产业和要素聚集能力，加快推进新型工业化和新型城镇化，逐步成为县域经济协调发展的重要支撑点和经济增长极。加快构建“极化一心、构筑两轴、强化两点”的城镇体系空间布局，即：强化和扶持沱江镇中心城市，培育区域经济增长极；以阿拉营镇和吉信镇为支点，构筑“阿拉营镇—沱江镇—木江坪镇”主要发展轴和“209国道沿线城镇”次要发展轴；大力发展阿拉营镇、吉信镇两个重点镇。
（四）加快促进农村劳动力转移。把县城区作为全县城镇化中吸纳农村富余劳动力的主要载体。进一步完善规划，严格标准，不断完善城镇基础设施，增强城镇服务功能，拓展城镇发展空间，增强辐射带动能力，扩大城镇规模。大力发展优势产业和劳动密集型行业，增强吸纳就业的能力，充分发挥民营企业在转移农村富余劳动力和促进城镇化过程中的重要作用。建立城乡统一的劳动力市场和就业技能培训基地，加强对农民工转移的就业指导和技能培训，促进农民工向产业技术工人转变，促进农村人口向城镇集聚定居和农村劳动力向二三产业转移。到2015年转移农村劳动力人数达10万人。
第八章 实施科教兴县战略
坚持科教兴县战略，加大科技、教育投入，加快区域创新体系建设，完善现代国民教育体系，强力推进人力资源开发，为经济社会发展提供科技支撑和人才保障
（一）大力推进自主创新。围绕壮大优势产业，加快实施一批重点产业创新项目，推动科技成果转化。依托重点建设项目，引进、消化和吸收国内外高新技术，推进新产业的形成和传统产业升级，提高竞争力，实现跨越式发展。积极发展科技咨询、技术推广等中介服务，形成社会化的创新服务体系。坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，突出企业在技术创新中的主体地位，健全产学研相结合的技术创新体系，加强基础研究，加快成果转化，全面提高科技整体实力和产业技术水平。把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，加强原始创新，强化集成创新，加快引进、消化、吸收再创新。
（二）全面发展素质教育。全面实施素质教育，深化教育体制改革，优化教育结构，建立完善的教育体系，发展学前教育、巩固义务教育、提高高中教育，促进教育协调发展。
——普及发展学前教育。认真落实中央精神，采取多种形式扶持和资助城乡民办幼儿园，让群众可以在缴费大致相当的情况下自由选择公办或民办幼儿园，更有效地普及和发展学前教育，解决幼儿入学难、幼儿教育挤占义务教育资源问题。加大政府投入，加强学前教育管理，完善资格准入和质量监管，全面提高学前教育的质量，保障幼儿园安全，大力构建学前教育公共服务体系。
——均衡发展义务教育。以合格学校建设为突破口，均衡配置教育资源，着力办好义务教育学校。突出农村义务教育“重中之重”地位，建立城乡义务教育协调发展机制，全面统筹城乡义务教育均衡发展，努力缩小区域发展差距。大力推进薄弱学校改造，开展对口援建，引导社会力量捐资助教，扩大优质教育资源覆盖面。大力改善农村中小学教学环境问题。完善与落实特殊人群和弱势群体资助政策，切实保障残疾儿童、女童和家庭经济困难学生依法接受义务教育。完善常住、暂住人口子女在居住地就近接受义务教育的保障体制。建立健全政府主导、社会共同关爱留守儿童的工作机制，组织学校、家庭、社会和有关部门共同做好留守儿童教育管理工作。到2015年，九年义务教育完成率达到98%，初中毕业生升学率达到95%。
——大力发展职业教育。以提升职业学校培养能力、有效服务经济社会发展为目标，以技能型实用人才培养为重点，大力发展职业教育，全面推动职业教育与优势产业、支柱产业、特色产业、基础产业和新兴产业深度融合。切实加强县职教中心和乡镇农校建设，鼓励和扶持有条件的行业、企业或其他实体参与办学。大力推进工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式改革，积极争取国家职业教育重点建设项目。到2015年，中等职业教育招生比例达到普通高中招生的50%；年职业技能培训达到5000人次以上。
——加快发展高中教育。全力支持县高级中学提质发展，规划新建一所容纳3000学生的县第二高级中学，积极扶持民办高中阶段学校，大力推进办学条件标准化、规范化。加强校园文化和特色课程建设，提升普通高中办学理念，形成独特的学校文化、教学特色，为全县培养和提供更多经济社会发展人才和智力支持。到2015年，高中（含职高）阶段教育毛入学率达到90%。
（三）深化教育体制改革。强化义务教育的政府保障责任，加大对贫困地区义务教育的财政转移支付力度，促进公共教育资源向农村、薄弱学校和困难学生倾斜。以政府投入为主，发展高中阶段教育。规范教育收费行为，严格控制收费标准，减轻学生经济负担。鼓励社会各界捐资助教，完善助学贷款制度，保障贫困家庭学生完成学业。
第九章 加强资源和环境建设
坚持开发节约并重、节约优先，促进资源高效利用和循环利用；坚持预防为主、防治结合，加大生态环境保护力度，加快建设资源节约型社会和环境友好型社会。
（一）加强资源保护，推进资源节约型社会建设。一是合理利用资源。重点加强对土地资源、水资源和重要矿产资源的管理，形成长效机制。坚持保护与开发并重，在开发中保护，在保护中开发的原则。大力节约能源。优化产业结构，降低高耗能产业比重，实现结构节能，到2015年，万元GDP综合能耗五年累计下降16%。开发和普及推广节能技术，实现技术节能；加强资源开采、生产、运输、消费各环节的制度建设和监督管理，实现管理节能。推广建筑节能、绿色照明等重点节能工程。抓好电力、交通等重点耗能行业节能，引导商业和民用行业节能。大力节约矿产，规范矿产资源开发秩序，强化资格认证和许可管理，严禁乱采乱挖。大力节约用水，加强龙塘河灌区、城市供水管网节水改造。有效保护和利用国土资源，严控非农用地增量，盘活存量。发展城市节地型住宅和公共建筑，发展农村集中型住宅。二是发展循环经济。按照“减量化、再利用、资源化”原则，在资源开采、生产消耗、废物产生和社会消费的各个环节，逐步建立全社会资源循环利用体系。统筹规划矿产资源开发，提高资源综合利用率。搞好废旧物资回收利用，促进城市垃圾资源化利用。完善政策措施，加大扶持引导力度，鼓励企业循环式生产，推动资源循环式利用，引导社会循环式消费。大力鼓励发展低碳经济。
（二）加强生态环境保护，推进环境友好型社会建设。一是加强生态建设。实施石漠化治理生态保护工程，改善环境质量，提高环境承载能力，维护生态安全。以沱江河流域为重点，建立生态功能保护区。加强天然林和生态公益林保护，重点抓好退耕还林后续产业、青山抱古城、低效林改造和速生丰产林等项目建设，积极开展生态县建设，进一步完善防护林体系。到2015年，森林覆盖率达到44.8%左右。加快自然保护区建设，加强野生动植物保护，保持生物多样性。加强矿区综合治理和生态修复。加快建立谁开发谁保护、谁受益谁补偿的生态补偿机制。二是加强环境保护。着力解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康安全的突出问题，加强大气和水污染防治，强化城乡污染控制，特别是沱江河污染治理，改善城市环境质量。发展生态农业、有机农业，控制不合理使用化肥农药产生的面源污染。加强环保宣传教育，提高全民环保意识。大力推进城市污水、垃圾处理产业化和市场化，稳步提高城市污水处理率，到2015年城市污水集中处理率达98%。妥善处理生活垃圾、医疗废物和危险废物，强化城镇污染控制。到2015年城市生活垃圾无害化处理率达100%。
第十章 努力构建和谐社会
切实把构建和谐社会纳入经济社会发展总体规划，坚持把促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点。在经济发展的同时，加快发展各项社会事业，并积极促进发展成果均等化分配，推进社会全面进步。
第一节 重视人口事业发展
坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策，强化人口和计划生育工作目标责任制，建立健全稳定低生育水平的利益导向机制和管理服务体系，提高人口素质，确保人口安全。
采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入；优先保障计划生育贫困户的基本生活需求，解决现实困难，提高社会经济地位；大力推行农村独生子女户和双女户父母养老保障的有关政策，切实落实对计划生育家庭的各种奖励优惠措施。完善计划生育技术服务基本项目免费制度，健全县、乡、村三级计划生育服务网络，提倡优生优育，加大出生人口性别比综合治理。重点做好流动人口计划生育工作，完善以居住地为主的管理体系。积极应对人口老龄化，高度重视和做好老龄工作，加强老年公共服务设施和敬老院建设。贯彻落实男女平等基本国策，大力发展妇女儿童事业，保障妇女平等获得就学、就业、社保和参与社会管理的权利，加强妇女卫生保健工作；改善儿童成长环境，提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展。保障残疾人权益，改善残疾人康复、就业和社会保障状况，创造残疾人平等参与社会生活的条件。到2015年全县总人口控制在43万以内，符合政策生育率力争在90%以上，人口自然增长率控制在8‰以内。
第二节 改善人民群众生活
从维护群众切身利益着手，着力解决城乡就业、收入分配、居民消费等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提高人民生活水平。
（一）千方百计扩大就业。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的方针，实行积极的就业政策，健全就业服务体系，统筹城乡就业，确保全县新增城镇就业人数年均增长8.5%。强化政府促进就业职能。加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制。建立健全家庭零就业援助制度。大力发展适度技术含量的劳动密集型产业，充分挖掘第三产业、中小企业和民营经济增加就业潜力，发展对外劳务输出多途径创造就业机会。引导劳动者就业观念转变，鼓励和支持下岗失业人员灵活择业和自主创业。加强大学毕业生就业指导和服务，做好复转军人安置。加强劳动力市场监管和劳动保障执法监察，保护劳动者合法权益。支持并规范发展职业介绍等就业中介服务。
（二）提高居民收入水平。建立居民收入增长与经济增长同步协调机制，使人民群众得到更多实惠。加大收入调节力度，不断提高城乡居民特别是城镇低收入者和广大农民的收入水平，扩大中等收入者比重。规范社会分配秩序，防止差距过分扩大。认真解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等困难。加强劳动工资监察，确保进城务工人员工资按时足额发放，保护劳动者合法收入。充分挖掘农业内部增收潜力，拓宽农业外部增收空间，千方百计增加农民收入。到2015年，农民人均纯收入达到6096元。
（三）扩大城乡居民消费。培育消费热点，促进消费结构升级。扩大通信、计算机、轿车等消费，大力发展旅游、文化、教育等服务消费和休闲消费，满足多层次、个性化消费需求。健全以普通商品住房为主、社会保障性住房为辅的城镇住房供应体系，逐步解决进城务工人员住房困难问题。遏制学费、医药费过快上涨，加强对住房、交通等领域价格的监管。加强农村商业网点和服务设施建设，改善农村消费环境；加强产品质量监督，遏制价格过快上涨，保护消费者合法权益。
第三节 加强公共服务能力建设
强化政府公共服务职责，按照广覆盖、公平性原则，扩大并公平配置公共服务，逐步缩小城乡、地区间公共服务差距，实现公共服务均等化。
（一）加快发展公共卫生事业。加快医药卫生体制改革，进一步完善公共卫生和医疗服务体系，健全突发公共卫生事件应急机制，提高疾病预防控制和医疗救治服务能力。落实综合防治措施，严格控制艾滋病、结核病、乙型肝炎、人禽流感、非典等重大传染性疾病传播，有效防治地方病、职业病等慢性疾病。加强妇幼卫生保健，提高儿童计划免疫接种率。改善医疗卫生机构条件，加强专业队伍建设，大力发展社区卫生服务。优化城市公共医疗资源配置，鼓励城市公共卫生服务向农村和城市社区延伸。深化医疗卫生体制改革。坚持政事分开、医药分开、营利性与非营利性分开的方向，鼓励社会资源进入医疗服务领域。加强药品市场监管，规范医疗服务价格。多措并举，切实解决群众看病难、看病贵问题。
（二）加快完善社会保障体系。加大财政对社会保障的投入，多渠道筹措资金，合理确定保障标准和方式，重点建立和完善与经济发展相适应的社会保障体系。加强社会保障管理服务体系建设，提高服务效率和服务水平。完善城镇基本养老保险制度。扩大城镇基本医疗保险覆盖面，将符合条件的城镇各类从业人员及居民纳入基本医疗保险范围，健全多层次的医疗保障体系，减轻参保人员个人负担。把工伤保险覆盖范围扩大到包括进城务工人员在内的所有城镇就业人员。完善生育保险制度。鼓励有条件的企业建立补充保险，增强社会保障能力。发展社会福利事业。健全城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准。积极探索建立农村最低生活保障制度。建立健全城乡救助体系，将城市低保对象、农村灾民、特困人口和五保供养对象纳入救助范围，建设救助管理设施，完善生活无着落人员特别是流浪儿童的救助制度。
（三）加快发展文体广播事业。积极发展民族民间特色文化事业，培育文化产业。加强城乡公共文化基础设施建设和爱国主义教育基地建设。健全文物资源保护管理体系，加强文物资源的保护与合理利用。加快县综合体育场建设，完善公共体育设施，广泛开展全民健身运动。大力发展广播电视事业，实施农村有线电视村村通，加快数字电视发展，争取在2015年前基本实现数字电视整体转换。实施广播电视大楼搬迁，加快广电传输网络建设，扩大网络覆盖面。充分发挥档案馆作用，进一步加强档案工作法制化、规范化、现代化建设，实现档案事业与经济社会事业同步发展。积极应对新的形势，加大基础设施建设投入，大力发展妇女、儿童、老年人和残疾人等各项社会事业。
第四节 加强民主法制和精神文明建设
按照建设社会主义政治文明和精神文明的要求，发展社会主义民主，健全社会主义法制，保障人民依法行使民主权利，充分调动人民群众参与国家和社会事务管理的积极性、主动性和创造性。积极开展精神文明创建活动，大力发展文化事业，为全面建设小康社会提供强大的思想保证和精神动力。
（一）加强民主法制建设。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。积极稳妥地继续推进政治体制改革，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。加强基层民主建设，坚持和完善政务、厂务、村务公开，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。发挥工会、共青团、妇联等人民团体的桥梁纽带作用，依法维护妇女儿童权益。加强国民经济动员工作，深入开展国防教育和“双拥”活动，增强全民国防意识，巩固军政军民团结。坚持依法治县，推进法制化建设。以保证司法公正为目标，进一步加强公检法司等基层政权建设，推进司法改革，完善司法机制，维护司法公正。开展司法援助，尊重和保障人权。做好普法工作，全面提高公民法律素质。加大安全生产法律法规执行力度，积极完善安全生产体制，建立长效管理机制。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，健全惩治和预防腐败体系。加强对权力运行的监督和制约，严肃查处违纪、违法大案要案，坚决纠正损害群众利益的不正之风。
（二）加强精神文明建设。坚持用邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观教育人民，坚持正确的舆论导向，巩固全县人民团结奋斗的共同思想基础。加强理想信念教育和思想政治工作，大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，增强民族自信心、凝聚力和创造力。加强社会主义思想道德建设，在全社会倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范。大力普及科学知识，传播科学方法，反对封建迷信，提升全民素质。
第三篇 “十二五”发展保障措施
第十一章 盘活发展动力
发展靠项目带动，好项目的实施需要资金，要加大资金筹集力度，积极开辟融资渠道。一是抓住国家西部大开发和扶贫攻坚机遇，积极争取国债和扶贫资金，改善基础设施条件；抓住湖南省湘西地区开发机遇，积极争取省贴息资金等扶持政策，扶大扶强产业化龙头企业。二是研究金融政策，推进银企合作，积极争取信贷资金投入。三是主动承接发达地区产业转移，发挥比较优势，优化投资环境，创新工作机制，加大招商引资力度，拓宽经济发展空间。四是积极争取外援，抓好外国贷款项目的申报和实施。五是进一步激活民间投资。要高度重视融资载体建设，认真规划、精心筛选、超前做好项目前期工作，建立健全项目体系，增加项目储备，为争资和融资打下基础。
第十二章 深化体制改革
抓住国家出台系统改革措施的有利时机，大胆探索，勇于创新，大力推进各项配套改革，重点抓好行政、经济、社会事业等方面体制改革，消除影响经济社会发展的体制性障碍。
（一）行政体制改革。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，加快建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
围绕深化农村财税体制改革，全面推进依法行政，强化外部监督体制，实行政府行为责任追究制度，完善政府自我约束机制，建设效能型政府和法治政府。加强基层政权建设，改善乡镇政府基础设施服务条件。
积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式，健全科学民主决策机制，完善政府集体决策、专家咨询、社会公示和听证制度。建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体制和干部考核评价体系。
规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。确立企业投资主体地位，完善企业项目核准、备案制度。改进投资调控方式，健全以规划为依据，以土地和环保为约束，金融、财政、税务等密切配合的投资宏观调控体系。
（二）经济体制改革。进一步推进国有集体企业改革，加快发展非公有制经济，积极推进要素市场、价格和财税体制改革，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用。
完善国有资产监管和运营业绩考核以及企业重大决策失误追究等制度，防止国有资产流失。基本建立现代企业制度，形成有效的公司治理结构。坚持经济主体民营化，按照“公平待遇、依法保障、改善环境”的要求，从放宽准入条件、拓宽融资渠道、加大政策扶持等方面积极引导非公有制经济发展，建立与社会主义市场经济体制相适应的微观经济主体。
发展产权交易市场，建立统一互联、电子化、网络化、多层次的产权交易市场。完善劳动力市场，建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。规范土地和矿业权市场，建立农用地和建设用地价格更新体系。积极探索经营城市的路子，进一步解放思想、更新观念、拓宽思路，把土地资源、旅游资源、公共服务设施等做成产业项目，以优势产业项目为载体，采取承包、租赁、转让经营权等多种方式，盘活国有资产存量，引进经济社会发展急需的资金、先进技术和先进管理经验。
合理划分政府收支范围，保护和调动乡级政府增收节支的积极性。积极推行以乡村为重点的债务化解工作，加大对乡镇和农村基层转移支付力度。深化部门预算、国库集中支付、政府采购制度和收支两条线管理制度改革，改进和加强财政监督管理，健全财政绩效评估机制，提高财政预算决策和执行监督管理透明度。建立有利于促进增长方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度。
完善公共产品价格形成机制，全面反映资源成本、投资成本和环境污染成本。推进电价改革，逐步实行竞价上网。完善基准地价确定及公布办法，制定协议出让土地最低价格标准。规范电信、移动等垄断行业服务价格。
（三）社会事业改革。加快教育、卫生、文化等领域改革步伐，建立符合市场经济规律，人民满意的社会事业管理体制。
鼓励、支持和规范民办教育发展，实现公办教育与民办教育公平竞争、相互补充、共同发展的办学体制。建立义务教育由政府负责，高中阶段教育以政府投入为主的机制。改革招生制度、考试制度和评价制度，促进学校教育与社会教育、家庭教育有机结合，增强学生适应社会和时代的实践能力、创新精神。建立健全毕业生就业指导服务体系，鼓励自主创业。
打破行业垄断和条块分割，加快公立医疗机制改革，鼓励社会资本进入医疗领域，建立投资主体和方式多元化的办医体制和投入机制。调整医疗服务结构，构建城市医院、疾控机构、社区卫生服务机构分工协作、双向就诊的医疗服务体系。合理确定医疗机构补偿政策，定项补助政府举办的县级非营利性医疗机构，定额补助社区卫生服务机构。加快药品价格改革，加强药品管理和市场监管。
加大政府对文化事业投入，形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。完善文化产业政策，形成以公有制为主体，多种所有制共同发展的文化产业格局。加强文化市场管理，形成扶持健康文体、抵制腐朽文化的市场环境。
第十三章 开发人才资源
通过教育培养人才，更要通过改善环境、健全制度，吸引人才、用好人才。一要靠环境吸引人。开辟人才流动“绿色通道”，出台优惠政策，采取短期服务、技术入股、人才租赁等灵活方式引进县外智力，重点引进“三化”建设，特别是支柱产业、新兴产业、特色产业发展急需的人才。二要靠制度用好人。推进制度创新、政策创新和管理创新，健全人才评价和使用机制，建立公开、公正、竞争、择优的用人机制，完善人才流动机制、奖惩激励机制。营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的社会氛围。在优化人才结构的基础上，扩大人才总量，到2015年，力争全县人才资源总量达到2.3万人以上，为经济社会实现快速健康协调发展提供智力支持。
第十四章 优化发展环境
积极应对经济全球化趋势和顺应完善社会主义市场经济的要求，重点推进行政体制改革，切实把政府职能逐步转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。大力推行政务公开和服务体制改革，简化办事程序，提高办事效率。坚持依法行政，坚持维护司法公正，全面推进依法治县进程。以诚实守信为重点，抓好规划制订、法规完善、制度和评估服务体系建设，着力整顿和规范经济秩序，积极创建循章守法的市场环境。加强社会治安综合治理，深入开展“严打”斗争，抓好禁毒禁赌扫黄打非等专项治理活动，积极创建“平安凤凰”。加强民主法制和社会主义精神文明建设，积极创建“和谐凤凰”。要通过创优环境来营造要素资源聚集的“洼地”，增强对资金和人才的吸引力。
