第一章总则
1.1 编制背景
1.1.1 国家层面
（1）城乡关系从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合
改革开放以来，特别是从上世纪 80 年代末期开始，我国城乡关系变动激烈，发展不均衡问题受到广泛关注。其中，农业、农民、农村问题长期受到国家重视。从2004 年开始，连续 16 年发布以“三农”为主题的中央一号文件，彰显党中央对“三农”问题的重视，也直接推动“三农”发展进入新的历史阶段。21 世纪以来，我国开始解决城乡发展均衡性问题，城乡发展政策经历城乡统筹—城乡一体化—城乡融合的演进过程。2003 年 10 月，党的十六届三中全会明确提出统筹城乡发展，位于5个统筹的首位，核心是要解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡、城乡居民享受公共服务不均等问题。。2012 年 11 月，党的十八大报告明确提出“推动城乡发展一体化”，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。党的十九大报告指出，推动实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，实现经济社会文化共存共荣，表明我国城乡关系发生了历史性变革，城乡发展进入了新的发展阶段。
（2）出台推进城乡融合发展顶层设计的文件
2019 年 5 月，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，成为现阶段推进城乡融合发展顶层设计的文件。意见提出，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，包括有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制；制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业；改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度等。针对城乡公共服务不均等、基础设施差距大、产业发展水平差异以及城乡居民收入差距等问题，《意见》提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。《2021 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出“以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置”。
（3）新型城镇化与乡村振兴“双轮驱动”，是实现城乡融合发展重要途径
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化.。中共中央、国务院先后出台《新型城镇化规划（2014-2020）》、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等规划和政策文件，全面部署深入推进新型城镇化建设。乡村振兴战略成为十九大以来历年农村工作会议和中央1 号文件的重点内容，并先后出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》等规划和政策文件。新型城镇化战略立足城市、根植于乡村，乡村振兴战略聚焦乡村、联动城市，推动城乡融合发展，应以协调推进新型城镇化战略和乡村振兴战略为抓手，树立城乡等值化、差异化、均衡化的价值取向，再现乡村价值，重塑乡村魅力，促进城乡要素双向有序流动，构建形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的价值共同体。
（4）推动城乡融合发展成为“十四五”重点任务之一
2020 年 3 月初，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》。纲要第二十五章为“健全城乡融合发展体制机制”，提出建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力。纲要第二十七章为“加快农业转移人口市民化”，包括深化户籍改革制度、健全农业转移人口市民化机制等。纲要第二十八章第五节提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快县城补短板强弱项，健全县城建设投融资机制，因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展等。
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