为全面贯彻落实党中央国务院及省委省政府、市委市政府关于加强防灾减灾抗灾救灾工作的决策部署，加快推进全市防灾减灾救灾体系建设，提高全市抵御自然灾害的综合防范能力，最大限度减轻自然灾害风险，切实维护人民群众生命财产安全，现依据省市防灾减灾“十四五”相关规划，结合敦煌市防灾减灾抗灾救灾工作实际，制定本规划。
一、规划背景及区域现状
（一）“十三五”期间防灾减灾抗灾救灾工作成效
“十三五”期间，我市共发生低温冷冻、洪涝、风雹3类自然灾害13起，受灾人口达16.83万人次，一般损坏房屋2间1户，共造成经济损失3.5亿元。
1.落实责任主体，完善组织体系。一是调整机构，落实责任。根据机构设置、人员变动情况和工作需要，结合敦煌市防灾减灾工作实际，调整了敦煌市减灾委员会组成机构、防汛抗旱指挥机构、森林草原防火指挥机构、抗震救灾指挥机构、地质灾害指挥机构，均由市委主要领导担任总指挥，强化了人民政府行政领导负责制，逐级落实了责任，在全市形成了31个相关单位、9个镇、5个驻敦机构分工合作、各司其职、联防联控的防灾减灾、防汛抗旱、森林草原防灭火、抗震救灾的责任体系。二是细化任务，安排部署。每一季度召开一次会议，传达学习省市防灾减灾、防汛抗旱、森林草原防灭火、抗震救灾工作会议精神，并研究讨论相关工作，对全市防灾减灾、防汛抗旱、森林草原防灭火、抗震救灾工作进行了再安排、再部署，印发了《敦煌市防汛抗旱指挥部、市森林草原防灭火指挥部、市抗震救灾指挥部、市地质灾害应急指挥部成员单位工作职责的通知》，把全力做好关键时期防灾减灾、防汛抗旱、森林草原防灭火、抗震救灾值班巡查制度、零报告制度、防火责任追究制度作为防灾防火防控工作重中之重，常抓不懈。三是责任到人，任务到人。健全网格化管理责任体系，实行防指成员、部门领导、乡镇领导、干部分片包干责任制，落实属地责任，明确防灾防火第一责任人、直接责任人、包片责任人，责任落实到山头、地头、人头。健全灾害信息员队伍建设，切实解决灾害预警信息传递“最后一公里”瓶颈问题，成立三级自然灾害信息员队伍。目前全市共有护林员81人，草管员56人，灾害信息员546人，并已将所有人员信息录入全国应急信息员数据库。
2.夯实工作基础，进一步提升应急能力。印发了《关于加快建设新型应急管理体系的实施意见》，建立了市、镇、村、组四级应急管理体系。修订了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全4大类38项专项预案，已向社会公布。为进一步提高我市应对事故风险和事故灾难应急管理处置能力，对10支专兼职应急救援队伍人员组成和装备力量进行了调查和统计。已建立市级应急救援大队1支共94人；公安、消防、武警、巡警等力量组成的综合应急救援队伍近300余人；水务部门成立了55个防指成员单位组建的各自抢险队伍共约2500人；各乡镇、政府部门、企事业单位组成了4000余人的基层应急队伍，并成立了水灾气象、道路交通和卫生等29个专家组。编制了应急管理新闻发布和舆论引导工作“口径库”，针对可能发生的20多种情形制定了回复和发布的模板，提升了应急类突发事件的舆论引导能力。加强突发事件应急预测预警和信息研判报告，多部门联合在国道215线及时处理了一起天然气槽罐车侧翻事故，成功避免了气体泄漏爆炸以及人员伤亡。正式挂牌成立“酒泉市空中救援基地敦煌救援站”和“敦煌市空中救援队”，形成“空地一体” 的立体化应急救援格局。市应急管理局会同自然资源局、生态环境局多次组织开展森林草原防灭火、旅游空中救援、危险化学品泄漏应急演练，截止目前，全市各安委会成员单位已组织60余次应急预案演练。
3.加强应急物资储备，提升应急保障能力。截至目前，全市共有各类应急物资102207件644.1万元，其中救灾物资储备35426件327.4万元，森林草原防灭火应急物资储备1714件116.7万元，防汛抗旱应急物资储备65067件200万元。已录入应急资源管理平台-应急物资物流管理系统11174件（救灾物资）。为了建立反应灵敏、协调有序、运转高效的突发事件应急救援体系，组建敦煌市工程机械应急救援大队，分片区设置队伍4支，共有重型工程机械设备83辆（台）。
（二）“十四五”期间防灾减灾抗灾救灾面临的机遇与挑战
“十四五”时期是我国经济社会发展的重要战略机遇期，是全面建成小康社会建设战略目标，向全面建设社会主义现代化国家迈进承上启下的关键时期，是机构改革之后，全力构建应急能力体系和应急管理体制的关键时期。科学编制防灾减灾抗灾救灾建设“十四五”规划，对于指导我市未来五年防灾减灾抗灾救灾健康发展具有重要意义。随着西部大开发和“一带一路”倡议的深入推进，国家对贫困地区、民族地区和革命老区基础设施、公共服务等方面的支持力度将不断加大，为我市全面提高防灾减灾抗灾救灾能力带来了新的机遇。同时, 也必须清醒认识到，基于特殊的地理条件和脆弱的生态环境，在全球和区域气候变化以及致灾因素日益复杂多样的背景下，伴随着工业化、城镇化进程不断加快，区域人口密度增加，基础设施承载负荷不断加大，自然灾害引发次生、衍生灾害的风险日益加大，因此，在看到我市防灾减灾抗灾救灾工作取得巨大进步的同时，我们还应看到，与人民群众日益增长的安全需要和严峻的自然灾害形势相比，全市防灾减灾抗灾救灾工作还存在很多短板和不足，防灾减灾抗灾救灾工作面临新的更大挑战。
1.自然灾害的多发性、易发性和难以预见性日益突出。全市生态脆弱、气候变化敏感，干旱、低温冷冻、风雹、洪涝等自然灾害每年呈常态性发生，受灾人口多、损失较重、救灾难度大，防灾减灾抗灾救灾经费保障机制有待完善。多灾叠发，抵御自然灾害的能力仍然较弱, 因灾致贫返贫时有发生。
2.传统灾害救助模式无法适应防灾减灾抗灾救灾工作的新要求。防灾减灾政策体系不完善，部门之间、区域之间协作机制尚需健全。“十三五”期间，酒泉防灾减灾抗灾救灾工作尽管在制度体系、联合机制、能力保障体系建设上有所突破，但仍然存在预警、监测、救援、救助脱节，灾情信息不能完全实现适时网络共享，灾情会商主要依赖传统会议模式，时效受限，传统灾害救助模式无法适应防灾减灾抗灾救灾工作的新要求。自然灾害风险排查工作尚未完成，区域自然灾害风险数据库还没有完全建立，涉灾各部门间资源分散、重复重叠现象突出，防灾减灾抗灾救灾工作的现代技术手段支撑不够，急需利用互联网思维和现代网络手段，实现从传统单一灾种部门各自救援向政府主导下的防灾减灾抗灾救灾体系转变。防灾减灾抗灾救灾的市场机制和社会力量发挥作用机制有待完善。
3.应急保障能力尚不足于应对重特大灾害。防灾减灾基础设施仍然薄弱，城乡基础设施设防标准偏低，我市虽然已有民政物资和粮食储备库，但救灾物资储备数量和各类尚不能满足区域重特大自然灾害救助所需。基层救灾应急装备、技术手段、通信和应急广播设施等比较落后，防灾减灾抗灾救灾的科技支撑能力有待进一步提高。全市灾害风险点物资储备体系急需在区域灾害风险评估的基础上，得到进一步完善。
4.基层防灾减灾长效机制尚需进一步完善。“十三五”期间，通过防灾减灾示范社区创建活动，基层社区防灾减灾能力得到了一定程度的提升，但自然灾害监测预警、工程防御、信息化建设、物资储备、应急装备等防灾减灾抗灾救灾领域存在短板。基层防灾减灾工作、风险预警监测、避难场所维护、宣传演练等都缺少必要的经费保障，基层防灾减灾长效机制尚未建立。强化社区自救能力建设，提升居民防灾减灾意识和应急避险能力，急需在基层建立防灾减灾抗灾救灾工作的长效保障机制。
5.防灾减灾宣传、培训缺乏专业阵地。防灾减灾宣传教育和文化建设存在零散化和不平衡等现象，社会公众防灾减灾意识和自救互救能力不高。现阶段我市防灾减灾宣传缺乏专业阵地，宣传手段有限，体验式、演练式防灾减灾宣传教育形式明显不足；灾害信息管理、灾害救援等专业技术人才缺乏，防灾减灾抗灾救灾从业人员继续培训缺少阵地和体系。
二、“十四五”规划的指导思想、基本原则和工作目标
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记防灾减灾抗灾救灾思想，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，着力构建与经济社会发展新阶段相适应的防灾减灾抗灾救灾体制机制，加强自然灾害防治能力建设，全面提升抵御自然灾害的综合防范能力。充分发挥政府在防灾减灾工作中的主导作用，积极调动各方力量，不断完善自然灾害管理和应急救援工作机制，切实提高防灾减灾综合能力和实效，切实维护人民群众生命财产安全，为加快建设酒泉省域副中心，实现高质量发展提供有力保障。
（二）基本原则
1.以人为本，科学减灾。把保护人民群众生命财产安全和保障受灾群众基本生活作为防灾减灾的出发点和落脚点，加强科技在防灾减灾领域的应用，有效提升防灾减灾水平。
2.政府主导，社会参与。坚持政府在防灾减灾工作中的主导作用，加强部门之间的协同配合，充分发挥社会力量和市场机制的重要作用。
3.预防为主，综合减灾。坚持防灾、减灾、抗灾和救灾相结合，综合推进灾害管理各方面、各环节的工作。
4.依法防灾，依法减灾。通过实施相关法律法规及标准，进一步健全应急抢险指挥及防灾减灾法律体系，依法依规开展防灾减灾工作。
5.统筹兼顾，突出重点。从战略高度统筹谋划防灾减灾抗灾救灾工作，优先解决防灾减灾抗灾救灾领域的薄弱环节和突出问题，推进多灾易灾地区防灾减灾抗灾救灾能力建设。
（三）工作目标
“十四五”期间，实现自然灾害风险综合防范能力和监测预警能力大幅提升，城乡区域防灾减灾措施得到切实加强，自然灾害应急救援和综合应对能力明显提高，防灾减灾抗灾救灾科技支撑能力进一步提高的总体目标。
1.健全体制机制。逐步完善全市防灾减灾体系，实现市、镇各类自然灾害监测预警全覆盖，促进市减灾应急指挥中心信息化建设，实现指挥中心与省应急指挥平台及其他专业部门应急指挥平台互联互通，防灾减灾能力进一步提高。理顺灾害管理体制，将防灾减灾救灾工作纳入统一管理范围，加强组织协调，强化部门沟通配合。健全受灾群众生活保障体系，建立救灾资金长效保障机制，完善灾害救助政策，加强救灾款物的使用和监管，提升灾害救助精细化管理水平。完善全市各级防灾减灾法规政策体系、灾害防治体系、监测预警体系及应急处置体系，形成体系完备、科学规范、运行有效的防灾减灾体制机制。
2.减少灾害损失。自然灾害造成的经济损失在同等致灾强度下较“十三五”期间明显下降，年均因灾直接经济损失占全市地区生产总值的比例控制在1.5%以内。自然灾害对经济社会和生态环境的影响进一步降低，最大程度保障人民群众生命财产安全，最大限度减少灾害造成的损失。
3.提高综合能力。自然灾害应急救助体系更加健全，综合减灾能力显著增强。推进救灾物资储备库建设，逐步建设市、镇、村三级救灾物资储备网络，确保自然灾害发生后12小时内受灾人员基本生活得到初步救助，逐步提高受灾群众生活救助补助水平。加强防灾减灾基础设施应急体系建设，提升防灾减灾信息化、应急管理科学化水平。
4.分散灾害风险。将保险业纳入防灾减灾体系，探索建立多层次的自然灾害风险分散机制，鼓励各级政府、企业、个人通过购买保险分散风险，不断扩大保险覆盖面，充分发挥保险经济补偿优势。
三、“十四五”期间工作任务
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大和十九届历次全会精神以及习近平总书记有关防灾减灾救灾工作的重要论述，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，注重打基础促规范，尽快建立防灾减灾救灾体系，完善自然灾害应急救助机制，扎实推进自然灾害防治九大工程，推进我市防灾减灾救灾体系和能力现代化。
1.健全防灾减灾综合协调机制。坚持市、镇政府在防灾减灾工作中的主导作用，强化市减灾委员会的统筹协调作用，明晰减灾委员会成员单位职责分工，及时修订自然灾害应急救助预案，完善“纵向到底、横向到边”的自然灾害救助应急预案体系，健全各单位之间的协调联动、信息互通、资源共享、队伍共用等机制。完善社会动员机制，鼓励企事业单位、社会组织、志愿者参与防灾减灾工作，充分发挥其在灾害防御、紧急救援、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理干预等方面作用。发挥公益慈善机构在防灾减灾中的作用，完善全市自然灾害社会捐赠管理机制，加强对捐赠款物的监管。
2.完善灾害信息管理体系。全面推进市、镇救灾应急指挥系统建设，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，到“十四五”末，建立救灾应急通讯平台、信息平台、决策平台、调度平台及其配套的安全系统和标准规范，实现互联互通和信息共享。完善报灾体系，开通乡镇灾情报送系统，提高报灾的及时、准确、统一性。加强对各类灾害风险隐患的调查摸底、分析评估，建立综合灾害风险数据库。健全灾害预报预警信息发布机制，提高灾害预报预警的准确度。
3.加强监测防御工程建设。建立健全灾害监测预警系统，加强工程治理、应急排危除险、避让搬迁安置综合防治，防洪减灾工程和非工程建设等防灾减灾重点工程的建设，提高重特大自然灾害的工程防御能力。加强应急避难场所等基层防灾减灾基础设施规划和城市重点工程活断层探测，严格落实建设工程防灾减灾设防标准，提高人员密集场所、重大建设工程和生命线工程的抗灾性能。
4.提升救灾物资储备能力。通过新建、改扩建等方式，加快全市救灾物资储备体系建设，加大物资储备力度，充分发挥好救灾仓库的备灾功能，建立救灾物资的保障和供应工作机制，实现社会储备与专业储备的有机结合，全面提高救灾物资应急保障能力。
5.兴建救灾应急避难场所。避难场所实现全覆盖，综合利用城市社区服务设施、公园、广场、农村村委会、中小学校和其他公共活动场所现有设施，采取确认、修缮、新建等方式，在灾害易发高发和居民集中居住地，合理布局和建设应急避难点。
6.夯实灾害应急救助工作基础。加强应急通信、专用车辆、网络办公等技术装备建设，提高应急救助保障能力。防灾减灾有关部门优先保障救灾所需交通工具，在自然灾害风险指数高、地理复杂交通不便的地区根据需求配置灾情信息采集和灾害应急通信等终端设备，提高基层减灾救灾科技水平和工作效率。
7.拓宽综合减灾资金渠道。完善减灾事业发展经费投入机制和救灾资金分级负担制度，将综合减灾事业费纳入市级财政预算，根据减灾工作需要和财力可能，逐步提高保障标准；拓宽筹融资渠道，鼓励和引导民间资金参与防灾减灾项目建设，探索通过金融、保险等多元化机制实现自然灾害的经济补偿与损失转移分担。全力推进救灾资金管理制度化建设，不断规范救灾款物使用程序，加强对防灾减灾资金物资投入和使用的监管，提高救灾款物使用效益。
8.加强城镇基层防灾减灾能力建设。健全城镇基层防灾减灾体制机制，提高基层灾害预警信息发布水平，通过开展综合减灾示范社区创建活动，完善镇、村（社区）自然灾害应急预案并适时组织演练，不断提高城镇基层防灾减灾能力。
9.壮大防灾减灾专业人才队伍。全面推进防灾减灾人才战略实施，扩充队伍总量，优化队伍结构，完善队伍管理，提高队伍素质，形成以防灾减灾管理和专业技术人才队伍为骨干力量，以应急救援队伍为突击力量，以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾队伍。加强救灾抢险队伍建设，定期开展针对性训练和技能培训，培育和发展“一队多用、专兼结合、军民结合、平战结合”的救灾抢险专业队伍。健全灾害信息员队伍建设与管理的长效机制，加强基层减灾救灾队伍建设，规范灾害信息员管理，积极推行灾害信息员国家职业资格证书制度。
10.深化防灾减灾科普宣传教育。强化防灾减灾责任意识，提升社会各界的防灾减灾意识，完善政府部门、社会组织和新闻媒体等合作开展防灾减灾宣传教育的工作机制。充分结合“国际减灾日”、“世界气象日”、“世界地球日”、“全国防灾减灾日”、“全国土地日”等活动，组织开展形式多样的防灾减灾宣传教育活动，营造全社会共同参与防灾减灾的文化氛围。积极推进各级防灾减灾宣传教育基地建设，大力开展防灾避险应急演练，提高公众防灾减灾意识和临灾避险能力。
四、重点项目
1.灾害风险调查和重点隐患排查工程。开展地震、地质、水旱、气象、林草防火等为重点的灾害风险调查和重点区域隐患排查工程；开展沿山沿河民居，党河、宕泉河、西土沟、山水沟等主要行洪河道、党河水库、党河风情线泄洪槽、橡胶坝、桥梁隧道、供水供电、通讯、输油气管线、交通设施及生产经营单位等建筑物结构调查和抗灾性能评价，建立全市贯通、行业领域信息共享的灾害风险基础数据库，研究确定灾害风险区划，编制灾害综合风险图和防治区划图。
2.重点生态功能区生态修复工程。加大党河水土综合治理力度，加强西湖等国家级、省级自然保护区生态建设，实施湿地保护与修复。开展常态化生态保护修复型人工增雨（雪）作业。
3.防汛抗旱水利提升工程。实施山洪沟道防洪治理，党河水库加固工程，持续开展治理挤占河道、排洪沟等空间的建筑物“清四乱”行动，推进地下管网改造，实现雨污分流防洪排涝工程建设。推进人饮安全工程建设，定期对饮水水源开展监测。
4.应急救援队伍和物资储备建设工程。依托综合应急救援队伍市消防救援大队，培育组建交通运输、输油气管道、供水供电、网络通讯、自然灾害等应急工程队伍和志愿者队伍；加快推进市级防灾救灾物资储备库建设，构建市、镇、村救灾物资储备网络。健全救灾物资管理制度和应急调运预案体系，推进救灾物资储备管理信息化建设。
5.自然灾害监测预警信息化工程。整合信息资源，实现全市互联互通，建设集监测、预警、指挥等功能为一体的自然灾害综合监测预警系统平台，提高多灾种综合监测、风险早期识别和预报预警能力。
6.全民防灾减灾能力素质提升工程。加大防灾减灾宣传教育力度，充分发挥新媒体宣传作用，增强宣传效果。推动全市建立宣传教育基地和网络教育平台，定期开展各类应急救援综合演练。实施防震减灾知识、安全常识进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭、进公共场所工程，提高公众防灾减灾综合素质。
五、保障措施
（一）加强组织领导，形成工作合力。在市委、市政府统一领导下，进一步完善防灾减灾抗灾救灾工作管理体制和运行机制。建立防灾减灾抗灾救灾工作目标管理责任制和绩效评估办法，将防灾减灾抗灾救灾工作纳入综合治理目标考核体系。强化市减灾委员会的综合协调职能，健全防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾决策和运行机制。
（二）加大资金投入，拓宽保障渠道。完善防灾减灾资金投入机制，落实政府主导、分级负担的原则，将防灾减灾项目建设经费纳入政府财政预算。积极适应经济社会发展趋势和受灾群众的实际需求，完善自然灾害救助政策，建立减灾救灾经费的增长机制。拓宽资金投入渠道，积极鼓励社会各界参与防灾减灾项目建设，探索通过金融、保险等多元化机制实现自然灾害的经济补偿与损失转移分担。
（三）加强人才培养，提升队伍素质。加强防灾减灾抗灾救灾工程技术、抢险救灾和行政管理等方面的人才培养，强化灾害信息员、社会工作者和志愿者队伍建设，扩充人才队伍数量，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，形成一支结构合理、素质优良、专业过硬的防灾减灾抗灾救灾人才队伍。
（四）加强跟踪评估，强化监督管理。市减灾委员会建立规划实施跟踪评估制度，加强对本规划实施情况的跟踪分析和监督检查。市减灾委员会各成员单位要加强对本规划相关内容落实情况的评估，及时发现执行偏差，用改革的办法解决发展的问题。本规划的实施由市减灾委员会统筹协调，并做好组织指导和实施保障工作。市减灾委成员单位要围绕本规划目标和主要任务，以部门职责和规划为支撑，与本规划实现有机衔接。
