清政办规〔2023〕9 号

清流县人民政府办公室关于印发《清流县2023 年耕地进出平衡总体

方案》的通知各乡（镇）人民政府，县有关部门：

现将《清流县2023 年耕地进出平衡总体方案》印发给你们，请认真贯彻执行，切实保障落实年度耕地进出平衡工作目标任务。

清流县人民政府办公室

2023 年5 月19 日抄 送：三明市自然资源局、三明市农业农村局。

清流县人民政府办公室 2023 年5 月19 日印发

清流县2023 年耕地“进出平衡”

总体方案

清流县自然资源局 清流县农业农村局

2023 年5 月

目录

1. 总则 ...........................................................................................................................1

1.1. 工作背景 ........................................................................................................1

1.2. 工作目的 ........................................................................................................2

1.3. 工作范围 ........................................................................................................3

1.4. 实施期限 ........................................................................................................3

1.5. 工作依据 ........................................................................................................42. 基本情况 ...................................................................................................................6

2.1. 县域简介 ........................................................................................................6

2.2. 土地利用现状 ................................................................................................7

2.3. 农用地历史变化情况 ....................................................................................7

2.4. 耕地数量及分布情况 ....................................................................................8

2.5. 工程恢复与即可恢复地块情况 ....................................................................9

2.6. 可恢复为耕地的农用地 ..............................................................................10

2.7. 恢复耕地的资源潜力 ..................................................................................11

2.8. 上一年度耕地“进出平衡”总体方案落实情况 ......................................123. 进出平衡实施方案 .................................................................................................13

3.1. 转出耕地 ......................................................................................................13

3.2. 转入耕地 ......................................................................................................17

3.3. 耕地转入目标任务和耕地转出控制规模 ..................................................23

3.4. 时序安排 ......................................................................................................244. 保障措施 .................................................................................................................26

4.1. 组织保障 ......................................................................................................26

4.2. 资金保障 ......................................................................................................26

4.3. 保障措施 ......................................................................................................275. 附件 .........................................................................................................................29

1. 总则

1.1. 工作背景

2019 年 8 月 26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正《中华人民共和国土地管理法》，规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”、“国家保护耕地，严格控制非农业建设占用农用地”，实行最严格的耕地保护制度、确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨，强化了土地用途管制、三线管控、永久基本农田特殊保护、地方耕地保护责任等，对耕地保护工作提出更高要求。

2020 年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确了加强耕地保护和改进占补平衡的总体要求，提出严格建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面的具体措施。

2021 年 11 月 27 日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔 2021 〕 166 号），（以下简称“通知”）指出，考虑到今后生态退耕还要占用一部分耕地，自然灾害损毁还会导致部分耕地不能恢复，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等因素，不可避免会造成现有耕地减少。为守住 18 亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度 “ 进出平衡 ” ，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

2023 年 3 月 13 日，福建省自然资源厅、福建省水利厅、福建省农业农村厅文件、福建省林业局、福建省海洋与渔业局联合印发《关于进一步严格落实耕地进出平衡的通知》（闽自然资发〔 2023 〕 8 号）明确了耕地“进出平衡”的总体要求，提出了严格耕地转出的管控、夯实耕地转入的责任、健全组织领导机制等方面的具体措施，明确了耕地转入转出的情形及后续的动态监管。

1.2. 工作目的

耕地“进出平衡”是统筹城乡建设、国土绿化、农业结构调整、农业设施建设等占用耕地的补救措施，也是全面实施耕地用地管制、守住 18 亿亩耕地红线的创新之举。

通过编制《方案》，明确了 2023 年清流县耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。同时，强化了 2023 年清流县耕地“进出平衡”的统筹安排和日常监管，为严格落实耕地保护任务提供方向。

认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，严格永久基本农田特殊保护，严格管控一般耕地转为其他农用地，切实守住耕地红线。对永久基本农田以外的一般耕地转为园地、林地、草地等其他农用地，以及农村道路、种植、畜禽养殖、水产养殖等农业设施建设用地的，应该通过统筹其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，确保年度耕地进出平衡。

（ 1 ）总量控制

按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则，细化耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管制措施，全面实施耕地用途管制。耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，实现耕地“进出”达到平衡，确保完成清流县规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。

（ 2 ）以进定出

原则上以年度内园地、林地、草地等其他农用地及农业设施建设用地转入耕地的数量，作为一般耕地转出数量的管控底线，确保年度耕地进出平衡。

（ 3 ）先进后出

原则上应按年度计划落实先行转入耕地后，方予按照时序安排转出耕地；未依完成转入耕地任务的，按照缺口面积相应核减转出耕地面积。

（ 4 ）优进劣出

耕地转出应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片耕作管护的耕地，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，确需要调整的，合理确定耕地调出布局与规模，同步择优确定林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地的方式和位置分布，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，确保调入的耕地与现有耕地在布局上集中连片、在质量上等级相当、在生态上安全利用，实现优进劣出。

（ 5 ）严格管控

严格管控一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地，引导农业内部结构调整优先在现有低效园地、林地、草地等其他农用地上实施，农村道路、种植、畜禽养殖、水产养殖等农业设施建设用地尽量避让一般耕地，不占少占一般耕地。对水库淹没区形成的水库水面占用一般耕地的，在建设用地报批前，先行落实耕地转入。

1.3. 工作范围

清流县耕地进出平衡包括耕地转出和耕地转入两个方面。其中：

（ 1 ）耕地转出指永久基本农田以外的一般耕地转为园地、林地、草地等其他农用地，以及农村道路、种植、畜禽养殖、水产养殖等农业设施建设用地。

（ 2 ）耕地转入指园地、林地、草地等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。

实施耕地转出的主体负责落实耕地进出平衡，无法自行落实转入耕地地块的，可请县、乡级人民政府帮助协调通过置换、补偿等方式落实。农民个体在未违反相关法律、法规、政策规定的前提下，在自己承包的一般耕地上调整种植结构、实施农业设施建设造成耕地地类改变的，由县级人民政府负责统筹落实耕地进出平衡。

1.4. 实施期限

方案原则上在 2023 年内完成实施。1.5. 工作依据

1.5.1. 法律法规、相关政策

（ 1 ）《中华人民共和国土地管理法》（ 2019 年修正）；

（ 2 ）《中华人民共和国水法》（ 2016 年修正）；

（ 3 ）《中华人民共和国环境保护法》（ 2015 年）；

（ 4 ）《中华人民共和国水土保持法》（ 2011 年）；

（ 5 ）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（ 2021 年修订）；

（ 6 ）《国土资源部关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》（财综〔 2011 〕 128 号）；

（ 7 ）《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔 2016 〕 8 号）；

（ 8 ）《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔 2017 〕 4 号）；

（ 9 ）《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔 2016 〕 8 号）；

（ 10 ）《国务院办公厅关于坚决制止耕地 “ 非农化 ” 行为的通知》（国办发明电〔 2020 〕 24 号）；

（ 11 ）《国务院办公厅关于防止耕地 “ 非粮化 ” 稳定粮食生产的意见》（国办发〔 2020 〕 44 号）；

（ 12 ）《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔 2021 〕 166 号）；

（ 13 ）《福建省耕地保护责任落实年工作方案》；

（ 14 ）《福建省自然资源厅 福建省水利厅 福建省农业农村厅 福建省林业局 福建省海洋与渔业局关于进一步严格落实耕地进出平衡的通知》（闽自然资发〔 2023 〕 8 号）。

1.5.2. 行业技术标准、规范和规程

（ 1 ）《土地整理工程设计》（国土资源部土地整理中心编）；

（ 2 ）《土地整治项目规划设计规范》（ TDT1012-2016 ）；

（ 3 ）《土地开发整治项目验收规程》（ TD/T1012-2013 ）；

（ 4 ）《福建省土地开发整理项目勘测设计管理办法》；

（ 5 ）《高标准农田建设通则》（ GBT30600-2014 ）；

（ 6 ）《土地复垦条例实施办法》（ 2019 年修正）；

（ 7 ）《土地整理工程设计》（国土资源部土地整理中心编）；

（ 8 ）《土地利用现状分类》（ GB/T21010-2017 ）；

（ 9 ）《农用地质量分等规程》（ GB/T28407-2012 ）；

（ 10 ）《耕作层土壤剥离利用技术规范》（ TD/T1048-2016 ）；

（ 11 ）《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（ GB15618-2018 ）。

1.5.3. 其他资料

（ 1 ）清流县耕地恢复潜力调查评价成果；

（ 2 ）清流县 2022 年耕地卫片监督图斑整改台账；

（ 3 ）清流县 2022 年耕地质量等别年度更新评价成果；

（ 4 ）清流县地质灾害数据库；

（ 5 ）清流县耕地后备资源调查评价成果；

（ 6 ）清流县 2022 年河道湖区管理范围；

（ 7 ）清流县 2022 年度“耕地进出”平衡总体方案；

（ 8 ）清流县永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线成果；

（ 9 ）清流县 2009-2019 年度土地变更调查成果；

（ 10 ）清流县第三次全国国土调查成果；

（ 11 ）清流县 2020-2022 年度全国国土变更调查成果；

（ 12 ）清流县历年高标准农田建设范围；

（ 13 ）清流县历年垦造水田项目范围；

（ 14 ）清流县历年补充耕地项目范围。

2. 基本情况2.1. 县域简介

清流县位于福建西部，武夷山南侧，闽江水系，九龙溪上游；东临永安，南接连城，西南与长汀交界，西和西北与宁化毗邻，东北与明溪接壤。地处东经116°38′~117°10′ ，北纬 25°46′~26°22′ 。全县土地总面积 18063.98 公顷，总人口14.7 万人，其中农业人口 11.12 万人。全县共辖 7 个建制镇 6 个行政乡：龙津镇、嵩溪镇、嵩口镇、灵地镇、赖坊镇、长校镇、温郊乡、林畲镇、田源乡、沙芜乡、余朋乡、李家乡、里田乡。

清流县属中亚热带季风气候，四季温和、寒冷适宜。具有水热资源地区间差异大和小区立体型明显的气候特点，季风显著，气候类型多样。境内河流密布，河流水系由四面向中部地带汇聚，水力资源丰富。地势从南北向九龙溪河谷倾斜，大部分为中低山，呈西北高，中部低，东南部高的态势，地质切割深度可达 300-800米。

图 2-1 清流县区位图

2.2. 土地利用现状

根据 2022 年度国土变更调查成果数据分析，清流县土地总面积 2709489.60亩，其中：

（ 1 ）农用地 2599245.15 亩，占土地总面积 95.93% ；

（ 2 ）建设用地 73251.15 亩，占土地总面积 2.70% ；

（ 3 ）未利用地 36993.30 亩，占土地总面积 1.37% 。

表 2-1 清流县土地利用现状统计表

2.3. 农用地历史变化情况

对 2009 年 ~2018 年清流县国土调查数据库成果分析， 2009 年 ~2018 年清流县农用地面积逐年减少，从 2009 年的 253.98 万亩到 2018 年的 252.83 万亩，农用地面积在 9 年间减少了 1.15 万亩。其中，耕地、交通运输用地、其他土地面积逐年上升；园地、林地、水域及水利设施用地面积逐年下降。

图表 2-1 2009-2018 年农用地面积变化图

对 2019 年 ~2021 年清流县国土调查数据库成果分析， 2019 年 ~2021 年清流县农用地面积逐年增加，从 2019 年的 258.20 万亩到 2021 年的 258.63 万亩，农用地面积在 3 年间增加了 0.43 万亩。其中， 2020 年耕地面积有略微减少， 2021年耕地面积较 2020 年增加了 0.08 万亩且超越了 2019 年的耕地总面积；园地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地面积逐年上升；林地面积逐年下降。

图表 2-2 2019-2021 年农用地面积变化图

2.4. 耕地数量及分布情况

根据国家下发 2022 年度国土变更调查基础数据库显示，清流县耕地主要分布在嵩溪镇、嵩口镇、灵地镇和赖坊镇。清流县面积为 2709489.60 亩，耕地面积为 180875.40 亩，占全域面积的 6.68% 。全县耕地以水田和旱地占比为主，其中水田面积为 176345.40 亩，占耕地面积 97.50% ，旱地面积为 4445.25 亩，占耕地面积 2.46% ，水浇地面积为 84.75 亩，占耕地面积 0.05% 。

图表 2-3 清流县土地利用现状占比

表 2-2 各乡镇耕地面积统计表

2.5. 工程恢复与即可恢复地块情况

根据国家下发 2022 年度国土变更调查基础数据库成果，清流县即可恢复与工程恢复地块分布在 121 个乡村中，共计 4317 地块，总面积 34675.88 亩

（ 2311.73 公顷）。其中，工程恢复 2212 个地块，共计 16643.34 亩（ 1109.56 公顷）；即可恢复 2105 个地块，共计 18032.54 亩（ 1202.05 公顷）。

工程恢复中地类为园地的有 495 个地块，共计 4941.53 亩，占工程恢复总面积的 29.69% ；林地共计 1344 个地块，面积 8254.00 亩，占工程恢复总面积的49.59% ；水域共计 373 个地块，面积 3447.81 亩，占工程恢复总面积的 20.72% 。

即可恢复中地类为园地的有 1299 个地块，共计 15143.27 亩，占工程恢复总面积的 83.98% ；林地共计 524 个地块，面积 1782.55 亩，占工程恢复总面积的9.89% ；水域共计 282 个地块，面积 1106.72 亩，占工程恢复总面积的 6.14% 。

表 2-3 即可恢复与工程恢复地类面积统计表

2.6. 可恢复为耕地的农用地

以国家下发 2022 年度国土变更调查基础数据库成果为基础，扣除位于生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、国家级及省级公益林、沿海基干林带和湿地内的其他农用地，提取坡度 25 度以内、土层较厚、土壤适宜种植、土壤无重金属污染的其他农用地，得出清流县其他可恢复为耕地的农用地面积共 220 亩。

表 2-4 可恢复为耕地的其他农用地面积汇总表

2.7. 恢复耕地的资源潜力

恢复为耕地的资源潜力主要由工程恢复地块、即可恢复地块和可恢复为耕地的其他农用地三部分组成，清流县可恢复耕地的资源规模为 34895.88 亩，其中，嵩溪镇恢复为耕地的资源最多，占全县的 23.52% ；温郊乡恢复为耕地的资源最少，占全县 1.79% 。

表 2-5 各乡镇可复耕面积统计表

在实践中，应当优先将工程恢复、即可恢复地块作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。扣除 25 度以上坡地、河道湖区范围内、批而未用、生态保护红线范围内、城镇开发边界范围内等不符合要求地块后，以剩余的恢复类地块作为主要调查评价对象，形成全县容易恢复、较难恢复、难以恢复三类潜力地块数据成果，并与国土调查数据库实现集成，为后续按照国家统一部署实施耕地恢复工作、落实新一轮规划期耕地保护任务奠定基础。

2.8. 上一年度耕地“进出平衡”总体方案落实情况

清流县 2022 年度“耕地转出”项目总面积 325.20 亩（ 21.6590 公顷），耕地转入面积 332.85 （ 22.2011 公顷），转入耕地比转出耕地多 7.65 亩（ 0.5099 公顷），以增加耕地保有量的保障系数。 2022 年度“进出平衡”后清流县耕地数量不减少、质量不降低、集中连片度不降低。

表 2-6 清流县 2022 年度耕地进出平衡统计表

3. 进出平衡实施方案

3.1. 转出耕地

3.1.1. 基本概念

“耕地转出”指一般耕地转为园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地。耕地确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、耕地保护等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。

3.1.2. 转出要求

（ 1 ）需转出情形

①经依法批准的国土绿化（含绿化带，已落实耕地占补平衡的除外）占用一般耕地；

②新建水库淹没区形成的水库水面占用一般耕地；

③经依法批准的农村道路、种植、畜禽养殖、水产养殖等农业设施建设用地，以及坑塘、宽度≥ 1 米的沟渠占用一般耕地；

④工商企业、农业专业合作社、家庭农场、专业农户等依法将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为其他农用地；

⑤农民个体在自己承包经营的一般耕地上调整种植结构，将一般耕地转为其他农用地。

（ 2 ）禁止转出情形

①不得将永久基本农田转为园地、林地、草地等其他农业设施建设用地；

②不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；

③未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；

④不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及沟渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。

3.1.3. 明确转出的地块情况

（ 1 ）龙津镇

龙津镇地处清流县城区，东与嵩口镇、嵩溪镇相连，南与田源乡接壤，西、北与宁化县交界。为提高镇区内人民出行便利度，利于当地群众日常耕作便利，龙津镇申报转出 4 个地块，总面积 13.36 亩用以田间道路硬化，设施建设。

（ 2 ）赖坊镇

赖坊镇位于清流县东南部，北邻沙芜乡、田源乡，西接灵地镇，南与李家乡毗邻，东与永安市罗坊乡接壤，距清流县城 56 千米。为提升当地农村生产生活通行便利度，赖坊镇东山村增加山组申报自然村道路拓宽 1.5m 项目，共转出 3个地块，总面积 0.54 亩。

（ 3 ）里田乡

里田乡地处清流县西南部，东邻田源乡，南与长校镇接壤，西与长汀县馆前镇交界，北与宁化县安乐乡毗邻，距清流县城 21.5 千米。为了加快经济发展，保障和改善民生，提高人民生活水平，里田乡田坪村申请转出 10 个地块，总面积 8.63 亩用于设施农用地建设。

（ 4 ）嵩口镇

嵩口镇地处清流县中部，安砂库区上游，东与余朋乡毗邻，南与田源乡相邻，西与龙津镇为邻，北与温郊乡接壤，距清流县城 8.5 千米。为满足当地生产需求，提高人民生活水平，嵩口镇沧龙村申请转出 9 个地块，总面积 11.54 亩用于村内环境改善、建设和设施农用地建设。

（ 5 ）温郊乡

温郊乡地处清流县东北部，东与明溪县胡坊镇毗邻，南与余朋乡交界，西与嵩溪镇为邻，北与林畲镇接壤，距清流县城 21 千米。温郊乡梧地村申报的桔树坑设施农用地建设项目有利于满足当地居民生活条件需求，项目共转出 1 个地块，总面积 8.33 亩。

（ 6 ）李家乡

李家乡地处清流县南部，东、东南与连城县塘前乡相邻，西南、西与连城县北团镇相邻，北与灵地镇接壤，东北与赖坊乡接壤，距清流县城 38.5 千米。为提高镇区内人民出行便利度，利于当地人民生活幸福感，李家乡申请转出 3 个地块，总面积 6.41 亩用以农村道路扩宽。

（ 7 ）嵩溪镇

嵩溪镇地处清流县东北部，东邻林畲镇，南连嵩口镇，西接龙津镇，北与宁化县泉上镇接壤，距清流县城 16.2 千米，区域总面积 186.35 平方千米。为满足当地居民生活条件需求，嵩溪镇申请转出 1 个地块，总面积 1.55 亩用于村内设施建设。

（ 8 ）林畲镇

林畲镇，地处清流县东北部，素有清流“北大门”之称，境内地势平坦，总面积 114 平方公里，辖 8 个行政村， 53 个村民小组。为满足当地生产需求，提高人民生活水平，林畲镇申请转出 2 个地块，总面积 1.29 亩用设施农用地建设。

表 3-1 各乡镇申报项目转出地块情况表

3.1.4. 预估农民自主转出情况

国家提出坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，严格管控一般耕地转为其他农用地，但在耕地的具体利用过程中，仍存在农民根据自我需求将承包经营的耕地零星实施转为其他农用地的情况。根据现场摸排调查和日常监督情况，预估农民自主转出耕地 15 亩。

3.1.5. 转出地类合规性评价

以优先选择难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地为原则，以美化国土生态环境、改善社会发展空间格局和创新城乡建设模式为目的，结合清流县各乡镇申报需求、 166 号文后设施农用地占用一般耕地现实状况进行统计，清流县已明确转出耕地面积为 51.65 亩，预估农民自主转出 15 亩。

清流县“耕地转出”潜力地块筛选是以国家下发 2022 年度国土变更调查基础数据库中现状耕地地类为基础，核减永久基本农田、城镇开发边界、高标准农田和粮食功能主产区范围后，再扣除补充耕地项目和垦造水田项目范围内新增耕地和水田，最终得到“耕地转出”的理论潜力地块，即为符合“耕地转出”条件的图斑。

明确转出地块包含水田 43.75 亩，占总转出面积的 84.70% ，旱地面积为 7.90亩，占总转出面积的 15.30% 。转出部分不涉及永久基本农田、城镇开发边界以及生态保护红线，与粮食功能主产区不冲突，不涉及在建高标准农田建设、垦造水田、补充耕地项目等土地整治类项目，转出地块符合相关规定，具备合规性。3.1.6. 相关规划衔接

（ 1 ）与林业发展规划的衔接

在“耕地转出”地块的选择过程中，要求与清流县林业发展规划紧密衔接，耕地“进出平衡”规划应与林业发展规划做到互相协调。

（ 2 ）与农业农村发展规划的衔接

对为提升农村生产生活条件，推进农业农村发展的新建畜禽、水产养殖设施、家庭农场等农业项目，均应作为“耕地转出”地块选择的考虑因素之一。

（ 3 ）与水利发展规划的衔接

清流县水利改革发展的总基调是水利工程“补短板”、水利行业“强监管”，应做到与新时代水利改革发展新的工作重点和前进方向紧密挂钩。

3.2. 转入耕地

3.2.1. 基本概念

“耕地转入”指以最新年度的国土变更调查数据为基础数据，将园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地地类，通过土地整理、土地复垦的方式整治为耕地。

3.2.2. 转入要求

（ 1 ）可转入情形

①第三次全国国土调查中标注为“即可恢复”“工程恢复”的各类农用地应优先转入；

②坡度 15 度以内、土层较厚、土壤相对肥沃、水源和交通条件好的其他农用地；

其他适宜转为耕地的其他农用地和农业设施建设用地。

（ 2 ）禁止转入情形

①不得在生态保护红线范围内整治恢复耕地；

②不得在自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园，国家级、省级生态公益林，沿海基干林，以及湿地内整治恢复耕地；

③不得在 25 度以上陡坡地整治恢复耕地；

④不得在河道、湖区、林区、土壤严重污染地区等难以作为耕地稳定利用的其他农用地整治恢复耕地；

⑤不得在已纳入土地征收成片开发范围内整治恢复耕地；

⑥不得在已办理农用地转用、土地征收审批手续但实际未使用的其他农用地整治恢复耕地。

图 3-1 清流县城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田范围图

3.2.3. 转入地块拟定

清流县耕地转入地块以清流县耕地恢复潜力库、耕地后备资源中选择适宜恢复的地块作为数据来源，根据耕地恢复调查评价初步成果数据，清流县恢复耕地地块总面积为 70.68 亩，地类为园地、林地和坑塘水面，分布于龙津镇、赖坊镇、里田乡、嵩口镇、温郊乡、李家乡和林畲镇。通过核减生态保护红线、永久基本农田、 25 度以上陡坡地、河道湖区、林区牧区及沙化、荒漠化、盐碱化、土壤严重污染等非稳定耕地区域内范围后，则为清流县“耕地转入”拟定地块区域。

“耕地转出”地块以“耕地转入”需求为基础，以预留本年度林业、农业及水利发展空间为侧重，以补足耕地保有量缺口为目的，根据《关于进一步严格落实耕地进出平衡的通知》（闽自然资发〔 2023 〕 8 号），以及 2022 年度耕地流出情况，结合清流县“耕地转出”实际需求，拟定“耕地转入”地块面积为 70.68亩。

3.2.4. 转入情况

清流县“耕地转入”分布在 7 个镇（乡），共计 11 个地块，总面积 70.68亩，其中，李家乡转入 1 个地块，面积 16.30 亩，占总转入面积的 23.06% ；龙津镇转入 4 个地块，面积 12.47 亩，占总转入面积的 17.64% ；嵩口镇转入 1 个地块，面积 12.39 亩，占转入总面积的 17.53% ；林畲镇转入 2 个地块，面积 11.25 亩，占转入总面积的 15.92% ；温郊乡转入 1 个地块，面积 8.80 亩，占转入总面积的12.45% ；里田乡转入 1 个地块，面积 8.63 亩，占转入总面积的 12.21% ；赖坊镇转入 1 个地块，面积 0.84 亩，占转入总面积的 1.19% 。

清流县拟“耕地转入”地块在国家下发 2022 年度国土变更调查基础数据库中地类为园地、林地和坑塘水面。其中，其他园地面积为 27.55 亩，占转入总面积的 38.98% ；乔木林地面积为 22.40 亩，占转入总面积的 31.69% ；坑塘水面面积为 8.63 亩，占转入总面积的 12.21% ；养殖坑塘面积为 6.56 亩，占转入总面积的 9.28% ；其他林地面积为 4.70 亩，占转入总面积的 6.65% ；果园面积为 0.84亩，占转入总面积的 1.19% ；转入地块以“补足同等数量、质量，可长期稳定利用的耕地”为原则，以补足耕地保有量缺口为目的。耕地转入情况表见表 3-3 。

表 3-2 各乡镇申报项目转入地块情况表3.2.5. 转入地块可行性分析

（ 1 ）稳定性分析

优先选择与现有耕地集中连片的地块作为“耕地转入”地块。通过对拟转入的地块周边设施分析、群众意愿程度、整治难以程度等方面综合评价，转入地块可以长期稳定耕种利用。

（ 2 ）与相关规划衔接

“耕地转入”地块应合理协调耕地保护和林业、农业农村等相关规划，转入地块不与林业、农业农村和水利等相关规划发展需求冲突，涉及林地、草地等其他地类整治为耕地的，要征得相关土地权利人及主管部门同意。耕地转入”不仅为完成政府严格耕地用途管制的承诺，保证耕地的永续利用，也肩负着促进社会、农业和经济的可持续发展的长远目标。

3.2.6. 恢复耕地的具体措施

（ 1 ）成立专班

乡镇政府组织工作人员确定具体地块范围，召开专题会议、成立专门班子、明确专人负责。乡镇自然资源所负责做好项目监管工作，会同督查部门督查项目工程进度和资金使用情况，定期检查，对工程实施进度滞后的进行通报，对发现的问题及时督促整改。

（ 2 ）对标恢复

乡镇应坚持“宜水田则水田，宜旱地则旱地”和确保恢复耕地稳定性原则，分类推进，按照先易后难的顺序组织实施耕地恢复。恢复旱地必须翻耕并抽沟成垄，垄宽不能超过 2 米，确保种植粮、棉、油、糖、菜等农作物；恢复水田必须种植水稻或莲藕水生作物。各村要加强与镇农业综合服务中心衔接工作，对耕地恢复项目涉及抛荒耕地治理、高标准农田建设项目的，有效的整合相关部门配套资金以及技术指导。

耕地转入主要工程设计内容包含土地平整工程、土壤改良工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态保持工程。

①土地平衡工程

为后续工程顺利开展，需将项目区内灌木及杂草清除，对耕作层进行剥离堆放，通过田块平整后，再进行耕作层回填。

②土壤改良工程

土壤 pH 值、耕作层厚度、土壤容重、土壤有机质含量、土壤质地等是评价耕地质量的关键性因子，可以通过秸秆还田、增湿有机肥、施加生石灰等方式提高项目区有机质和 pH 值，以达到耕地种植标准。

③灌溉与排水工程

项目区在充分考虑项目区内原有灌溉与排水基础设施可利用程度的条件下，需结合灌排要求，采用新修及整修农渠、农沟进行灌溉和排水。输水及排水工程的布置应与田间道路、地块形状以及地形条件紧密结合，减小起伏和转折点，最大程度保证平顺。在保证工程质量的前提下最大限度的缩减施工时长，以求最大程度减少投资，节约资源。

④田间道路工程

通过新修或整修项目区及周边道路及道路设施，满足项目区耕作的便利度。

⑤农田防护与生态环境保持工程

结合项目区整治规划设计沟渠的布置，在整平大田的基础上修筑土质田埂，提高项目区田块固土保水能力。

（ 3 ）加强管护

乡镇政府安排、督促村、组或种植户落实恢复地块耕种、确保作物长势良好；负责恢复耕地后续管护，杜绝抛荒或种植油茶、挖塘养鱼、养龙虾、养牛蛙等行为；制止“非农化”“非粮化”等改变耕地用途。

3.3. 耕地转入目标任务和耕地转出控制规模

清流县 2023 年度耕地转进任务为 470 亩。各乡镇负责辖区内恢复任务的统筹，根据目标任务分解下达各村，由村组织项目实施以及耕地转入的后续管护。各乡镇耕地转入的目标任务见下表。

表 3-3 各乡镇耕地转入的目标任务表

为了加强对耕地转为其他农用地的管控，严格落实耕地进出平衡政策，原则上以年度内转入耕地的数量，作为一般耕地转出数量的管控底线，因此清流县2023 年度耕地转出规模应控制在 470 亩以内，以确保年度耕地进出平衡。

3.4. 时序安排

清流县 2023 年耕地“进出平衡”总体方案项目实施开展由清流县人民政府确定实施单位，原则上由乡镇或其下属具有法人资质的单位作为建设单位。具体时间安排如下。

3.4.1. 立项阶段

（ 1 ）时序计划：（ 4 月初 -4 月底）

（ 2 ）立项流程：

①编制可行性研究报告。

项目选址审核通过后，建设单位组织编制耕地恢复转入项目可行性研究报告。

②民意调查。

项目立项应征得项目涉及地块的土地权属人同意，且土地权属无争议。

③申报立项。

建设单位组织项目立项有关材料，由县级自然资源、农业农村、林业主管部门联合立项。

3.4.2. 项目实施阶段

（ 1 ）时序计划：（ 5 月初 -9 月初）

（ 2 ）实施内容：

①开展项目设计方案编制。

委托测绘作业单位和规划设计编制单位，规范开展项目测绘和规划设计工作 ,并编制规划设计和预算方案，合理安排耕地恢复工作经费，并组织专家对项目规划设计与预算进行评审。

②工程施工。

按照现场施工管理正规化、标准化、制度化的要求，全面加强项目施工管理，确保工程质量。

③设计方案变更。

施工单位应按照规划设计方案施工，不得擅自变更设计方案，确需变更的，由建设单位提出，并由规划设计单位编制调整变更方案。

3.4.3. 竣工验收阶段

（ 1 ）时序计划：（ 9 月初 -10 月初）

（ 2 ）验收安排：

①县级初验。

由县级自然资源部门，会同级农业农村主管部门和主管部门，根据项目规划设计方案和相关验收标准，规范开展初步验收。

②市级验收。

市级自然资源、农业农村和林业主管部门负责新增耕地市级验收和全流程监管。

图表 3-1 时序安排甘特图

4. 保障措施

4.1. 组织保障

自然资源、农业农村、林业、水利、畜牧水产等部门要加强分工协作，强化协调联动，形成工作合力，共同做好耕地进出平衡工作。自然资源部门牵头负责年度耕地进出平衡总体方案具体编制、备案工作，以及协调组织日常监管、年度考核工作；农业农村部门负责督促落实耕地流向园地、农业设施建设用地等的排查整改和进出平衡；林业部门负责督促落实耕地流向林地、草地的排查整改和进出平衡；水利部门负责督促落实耕地流向水库水面等的排查整改和进出平衡；畜牧水产部门负责督促落实耕地流向水产养殖用地等的排查整改和进出平衡。

4.2. 资金保障

4.2.1. 实施费用测算

清流县 2023 年“耕地转入”地块规模为 70.68 亩，项目实施主要包含前期阶段、中期阶段、中后期阶段、末期阶段和管护阶段共 5 个阶段。实施费用主要包含有前期工作费、青苗补偿费、工程施工费、竣工验收费和种植管护费，项目估算总金额为 141.36 万元。具体详见下表：

表 4-1 实施费用测算表

4.2.2. 管理办法

清流县鼓励各地严格落实本区域内耕地“进出平衡”，按照“谁受益、谁管护”的原则落实种植要求，原则上采取“使用者负责制”方式推进项目实施。对于农民个人在承包地上零星实施的将耕地转为园地、林地等其他农用地的，由县级人民政府统一落实耕地进出平衡，可从新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发的土地出让金、补充耕地指标交易收益以及其他财政资金中统筹安排专项资金，用于组织实施耕地恢复，储备耕地资源。

为了有效实现实时监控资金动态，防范财务风险，提高资金使用效率，资金管理遵循公开、择优、规范、实效原则，资金分配和使用情况向社会公开，接受有关部门和社会监督。

4.3. 保障措施

（ 1 ）加强组织领导

加强组织协调，成立工作专班，实行部门联动，强化对年度耕地“进出平衡”总体方案编制工作的指导和督查推进。建立政府牵头、相关部门落实的共同责任机制，同时应强化规划引领作用，切实做好耕地“进出平衡”工作。

（ 2 ）强化资金保障

统筹安排财政资金用于耕地保护工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，重点支持耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；对不符合耕地用途管制要求的农业、林业生产经营活动，取消相关财政扶持资金。

（ 3 ）明确职责分工

县级人民政府负责组织编制本辖区年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施，统筹各部门共同落实耕地用途管制，确保耕地不减少、质量不降低。乡镇人民政府负责审核需求申请，并出具审核意见上报县级人民政府，负责具体转入耕地项目的实施和后期种植管护，确保本辖区内实现耕地“进出平衡”。

（ 4 ）加强培肥，提高种植产出

乡镇要充分利用后续管护资金，通过多种措施，开展地力培育，提高土壤肥力，增加土地产出效益，从而提高农户种植积极性。一是采取农艺措施，平整地表，深耕去砾。二是采用聚土垄作、客土回填等方式，加厚耕作层，加速土壤熟化。三是增施有机肥，直接提高土壤有机质含量。四是通过种植绿肥，实行农作物秸秆、鲜草等覆盖还田（地），以增加土壤有机质，减少地表水蒸发和水土流失。五是轮种或套种紫云英、蚕豆、豌豆、大豆、绿豆等豆科作物，通过根瘤菌固定空气里的氮元素，以提高耕作层氮素含量。

（ 5 ）加强巡查，建立种植档案

要加强转入耕地的种植监管，监督耕地转入后持续稳定耕作。林业部门要做好耕地进出平衡成果与森林资源档案的衔接。乡镇要高度重视后续种植利用工作，在落实专人专管的基础上，制定相关工作考核措施，加强日常巡查，确保有人耕种、有种有收。同时，按照“一块地一档案”的要求，做到管护期内对各项目地块逐一登记和核查，拍摄种植利用和设施管护照片，归档保存，对弃耕抛荒和非法挪用现象采取切实有效的惩治约束措施。

（ 6 ）加强宣传引导

通过网络、电视、报纸等媒体开展形式多样的宣传活动，加强耕地用途管制政策的解读，将耕地用途管制和耕地利用优先序要求传达到每家每户，发挥典型案例的示范作用，营造良好的社会氛围，充分调动各地开展恢复耕地整治的积极性。

5. 附件

附表 1

表 5-1 清流县 2023 年度耕地进出平衡计划表附表 2