辽政办发 〔 ２０２１ 〕 ３４ 号
辽宁省人民政府办公厅
关于加强自然保护地建设的实施意见
各市人民政府 ， 省政府各厅委 、 各直属机构 ：
为深入贯彻落实 《 中共中央办公厅 国务院办公厅印发 〈 关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见 〉 的通知 》（ 中办发 〔 ２０１９ 〕 ４２ 号 ） 精神 ， 全面推进自然保护地建设 ， 经省政府同意 ，制定本实施意见 。
一 、 总体要求和目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 ， 全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神 ， 认真践行习近平生态文明思想 ， 牢固树立山水林田湖草沙生命共同体理念 ， 以保护自然 、 服务人民 、永续发展为目标 ， 以创建辽河国家公园为重点 ， 理顺管理体制 ， 创新运行机制 ， 强化监督管理 ， 完善政策支撑 ， 推动我省各类自然保护地整合优化 ， 不断满足人民群众对优美生态环境 、 优良生态产品 、 优质生态服务的需要 ， 为建设美丽新辽宁奠定生态根基 。
到 ２０２５ 年 ， 制定落实全省自然保护地总体布局和发展规划 ，完成全省自然保护地整合优化 ， 有效解决历史遗留问题 ， 完成辽河国家公园创建 ， 初步建成具有辽宁特色的自然保护地体系 。 到 ２０３５年 ， 自然保护地归属清晰 、 权责明确 、 管理有效 ， 生态产品供给能力大幅提高 ， 生态产品价值显著提升 ， 生物多样性进一步丰富 ， 陆域自然保护地面积达到陆域国土面积的 ９％ 以上 ， 海域自然保护地面积达到省管海域面积的 １４％ 以上 。
二 、 主要任务
（ 一 ） 推动自然保护地科学合理布局
１． 明确自然保护地功能定位 。 自然保护地是对重要的自然生态系统 、 自然遗迹 、 自然景观及其所承载的自然资源 、 生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域 。 建立自然保护地是通过对自然生态 、 自然资源 、 生物多样性 、 地质地貌景观的严格保护 ， 以维护自然生态系统健康稳定 ， 提高生态系统服务功能 ， 为人民提供优质生态产品 ， 为全社会提供科研 、 教育 、 体验 、 游憩等公共服务 ，维持人与自然和谐共生并永续发展 。 我省各级各类自然保护地是维护东北生态安全 、 辽宁全面振兴的重要生态支撑 。
２． 积极创建辽河国家公园 。 以辽河干流封育区和辽河口国家级自然保护区为基础 ， 积极创建辽河国家公园 。 整合国家公园涉及各自然保护地管理资源和力量 ， 在相同区域不再保留或设立其他自然保护地 。 明确辽河国家公园事权和责任 ， 按照生态优先原则 ， 稳步解决公园范围内的集体人工商品林 、 永久基本农田 、 农业设施等矛盾冲突 ， 统筹生态保护 、 防洪安全与民生发展 ， 依法打击各类违法犯罪行为 ， 构建陆海统筹的生态系统保护修复体系 。 系统推进自然生态与水生态保护 、 水污染防治和水资源管理 ， 倒逼推动产业结构转型升级 ， 提升辽河流域生态环境承载力 ， 促进辽河流域低碳绿色发展 ， 确保辽河流域重要的自然生态系统 、 自然遗迹 、 自然景观以及辽河历史文化得到有效保护 。 探索大江大河全流域科学保护和合理利用的有效途径 ， 为河流型国家公园建设管理积累成功经验 。
３． 制定落实自然保护地发展规划 。 依据国家自然保护地规划和全省国土空间规划 ， 制定全省自然保护地发展规划 ， 推动多规合一 。 根据 “ 一圈一带两区 ” 发展定位 ， 明确辽河平原生态走廊 、 沿海防护生态带 、 辽东绿色经济区和西部生态屏障的自然保护地分区发展目标 、 发展规模 。 将生态功能重要 、 生态系统脆弱 、 自然生态保护空缺的区域有序纳入自然保护地体系 ， 促进生态产业化 、 产业生态化 。 规划一经批准 ， 要严格组织实施 ， 不得随意调整 。 确需调整的 ， 应在充分论证的基础上 ， 按照相关规定报原批准机关批准 。
４． 整合优化自然保护地 。 以保护自然生态系统完整性为导向 ，在科学评估基础上对各类自然保护地进行优化整合 ， 妥善解决自然保护地区域交叉 、 空间重叠 、 条块割裂 、 范围和功能分区不合理等问题 。 国家级和省级自然保护区与自然公园等其他保护地交叉重叠时 ， 原则上保留国家级和省级自然保护区 。 市 、 县级自然保护区经评估论证后 ， 可晋升为省级自然保护区 ； 确实无法实际落地 、 无明确保护对象 、 无重要保护价值的 ， 可转为自然公园 ， 或不再保留 。风景名胜区整合优化工作按照 《 风景名胜区条例 》 和 《 自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室关于自然保护地整合优化有关事项的通知 》（ 自然资办发 〔 ２０２０ 〕 ４２ 号 ） 实施 。 不再保留被整合优化的自然保护地名称和机构 ， 做到一个保护地 、 一套机构 、 一块牌子 。 对涉及国际履约的自然保护地 ， 可以暂时保留履行相关国际公约时的名称 。
（ 二 ） 推进自然保护地统一规范高效管理
１． 统一规范管理各类自然保护地 。 省林草局会同省直相关部门行使全省自然保护地监督管理职责 ， 对全省自然保护地设立 、 晋（ 降 ） 级 、 调整和退出实行全过程统一管理 ， 协调跨市域设置的自然保护地建设管理 。 属地政府承担自然保护地内经济发展 、 社会管理 、 公共服务 、 防灾减灾 、 市场监管等职责 。 自然保护地管理机构会同属地有关部门承担生态保护 、 自然资源资产管理 、 特许经营 、社会参与和科研宣教等职责 ， 组织开展自然保护地生态产品价值测算 ， 实施自然保护地生态补偿 ， 探索公益治理 、 社区治理 、 共同治理等保护方式 。 各地区 、 各部门不得自行设立新的自然保护地类型 。
２． 合理调整自然保护地范围并勘界立标 。 根据国家自然保护地范围和区划调整有关规定 ， 结合三条控制线划定工作原则 ， 完善自然保护地动态调整机制 ， 对范围和功能分区不够科学合理的自然保护地依法依规进行调整 。 对各类自然保护地范围 、 面积和边界精准标定并进行矢量化 ， 按国家规定程序将勘界报告报送省政府确认和公布 ， 报国家林草局入库 。 结合国土资源调查及林地 、 草原 、 湿地 、 海洋等专项调查成果建立矢量数据库 ， 实现全省自然保护地一张图 。 自然保护地范围 、 功能分区批复后的一年内 ， 要按照国家林草局 《 自然保护区等自然保护地勘界立标工作规范 》 在重要地段 、 重要部位设立界碑 、 界桩和标识牌 。 因历史原因自然保护地基础资料缺乏以及技术原因引起的矢量数据 、 图件与现地不符等问题 ， 按照国家相关规定和程序一次性予以纠正 。
３． 开展自然资源资产确权登记 。 按照 《 自然资源统一确权登记暂行办法 》 及有关规定 ， 将每个自然保护地作为独立的登记单元进行划定 。 清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体 ， 划清各类自然资源资产所有权 、 使用权的边界 ， 明确各类自然资源资产的种类 、 范围 、 面积和权属性质 。 按照国家统一印制的自然资源登记簿记载权属状况信息 、 自然状况信息和关联信息 ， 做到权属主体明确 、 资源边界清晰 、 登记信息完整 。 逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容 ， 非全民所有自然资源资产实行协议管理 。
４． 实行自然保护地差别化管控 。 国家公园和自然保护区科学划分为核心保护区和一般控制区 ， 实行分区管控 。 自然保护区核心保护区内 ， 除满足国家特殊战略需要的有关活动外 ， 原则上禁止人为活动 ， 但经批准可以开展管护巡护等有限活动 。 一般控制区内 ，除满足国家特殊战略需要的有关活动外 ， 原则上禁止开发性 、 生产性建设活动 ， 仅允许根据相关政策规定开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动 。 核心保护区 、 一般控制区要分别制定有限人为活动清单 。 自然公园原则上按一般控制区管理 ， 限制人为活动 。
（ 三 ） 促进自然保护地健康有序发展
１． 加强自然保护地修复管护 。 以自然恢复为主 ， 人工措施为辅 ， 分类分区开展受损生态系统 、 自然景观和废弃矿山 、 尾矿库等修复恢复 。 通过建设生态廊道 ， 生态修复型人工影响天气作业 ， 开展重要栖息地保护与修复 。 加强野外保护站点 、 巡护路网 、 监测监控 、 应急救灾 、 森林草原防火 、 有害生物防治和疫源疫病防控等保护管理设施建设 ， 促进自然保育 、 巡护和监测的信息化 、 智能化 。加强管理队伍技术装备的配置 ， 为自然保护地巡护员统一配备森林草原防火北斗终端等设备 。
２． 分类有序解决历史遗留问题 。 在科学评估的基础上 ， 将保护价值低的建制城镇 、 村屯或人口密集区域 、 社区民生设施等调整出自然保护地范围 。 结合乡村振兴 ， 制定生态移民规划 ， 将核心保护区内原住居民有序搬迁 。 依法清理整治探矿采矿 、 水电开发 、 工业建设等项目 ， 通过分类处置方式有序退出 ； 根据历史沿革与保护需要 ， 依法依规对自然保护地内的耕地实施退田还林还草还湖还湿 。
３． 创新自然资源使用制度 。 依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务 ， 保护原住居民权益 ， 实现各产权主体共建自然保护地 、 共享资源收益 。 遵循保护第一 、 合理开发 、 永续利用的原则 ， 在自然保护地一般控制区探索建立特许经营制度 ， 鼓励原住居民参与特许经营活动 ， 鼓励发展林下经济 ， 探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制 。 对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源 ， 按照依法 、 自愿 、 有偿的原则 ， 探索通过租赁 、置换 、 赎买 、 合作等方式维护产权人权益 ， 实现多元化保护 。 自然保护地内全民所有单位所有和使用的自然资源资产 ， 在确保自然保护地保护对象和生态环境不受损害的基础上 ， 由其所有者 、 使用者按照国家相关规定和自然保护地总体规划进行合理利用 ， 并进行生态保护和修复 。
４． 探索建立共享机制 。 在保护的前提下 ， 在自然保护地一般控制区内划定适当区域开展生态教育 、 自然体验 、 生态旅游等活动 ， 构建高品质 、 多样化的生态产品体系 。 完善公共服务设施 ， 提升公共服务功能 。 扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动 ，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式 ， 促进转产增收 ，提升社区群众参与感 、 获得感 。 推行参与式社区管理 ， 按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民 。 健全自然保护地社会捐赠制度 ， 鼓励企业 、 社会组织和志愿者 、 个人参与自然保护地生态保护 、 建设与发展 。
（ 四 ） 完善自然保护地监督考核
１． 建设智慧监测网络体系 。 落实自然保护地生态环境监测制度 ， 按照国家制定的相关技术标准 ， 充分发挥地面生态系统 、 环境 、 气象 、 水文 、 水土保持 、 海洋等监测站点和卫星遥感 、 无人机航拍的作用 ， 开展生态环境监测 。 重点监测自然保护地范围内森林 、 草原 、 湿地 、 荒漠 、 海洋等生态系统的生态功能 ， 生物多样性变化情况 。 对接国家自然保护地 “ 天空地一体化 ” 监测网络体系 ， 定期对自然保护地内基础设施建设 、 矿产资源开发等人类活动实施全面监控 。 开展气候变化背景下的生态气象风险预警 、 生态气候承载力评估 、 生态系统影响评估 。 加强自然保护地监测数据集成分析和综合应用 ， 进行生态风险的评估和预警 ， 定期发布生态环境状况监测评估报告 。 依托林长制智慧平台 ， 统筹整合林草火情监测预警 、林业有害生物灾害监管等系统 ， 完善自然保护地灾害监测与预警体系 。
２． 加强考核评估体系建设 。 建立以生态环境保护 、 生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系 。 组织对自然保护地管理进行科学评估 ， 按规定开展第三方评估制度试点 ， 分析自然保护地管理和保护成效 ， 形成评估报告 。 按规定对生态环境损害进行鉴定评估 ， 根据鉴定评估结果开展生态环境损害赔偿 。 按规定将自然保护地评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系 ， 作为对领导班子和领导干部综合评价及责任追究 、 离任审计的重要参考 。
３． 严格执法监督检查 。 根据国家制定的自然保护地生态环境监督办法 ， 探索建立相关部门参与的统一执法机制 ， 在自然保护地范围内开展生态环境保护综合执法 。 强化监督检查 ， 定期开展 “ 绿盾 ” 自然保护地监督检查专项行动 ， 及时发现和查处涉及自然保护地的违法违规问题 。 建立自然保护地违法违规问题台账 ， 实行整改销号制度 ， 推进整改工作落实 。 对违反各类自然保护地法律法规等规定 ， 造成自然保护地生态系统和资源环境受到损害的部门 、 地方 、 单位和有关责任人员 ， 按照有关法律法规严肃追究责任 ， 涉嫌犯罪的移送司法机关处理 。 建立督查机制 ， 对自然保护地保护不力的责任人和责任单位进行问责 ， 压实各级政府和管理机构的主体责任 。
三 、 保障措施
（ 一 ） 加强组织领导 。 各级政府要切实提高政治站位 ， 认真履行自然保护地建设管理的主体责任 ， 将自然保护地发展 、 建设和管理等工作纳入地方经济社会发展规划 ， 及时研究解决自然保护地建设中存在的难点和突出问题 。 建立省直相关部门配合协调 、 各级政府层层抓落实的推进工作机制 。 重大问题要及时上报 。
（ 二 ） 完善法规制度 。 严格执行国家自然保护地管理相关法律法规 ， 研究制定与 《 自然保护地法 》《 中华人民共和国自然保护区条例 》《 风景名胜区条例 》 等国家法律法规相配套 、 与实际相结合 、 与生态保护任务相匹配的地方性法规 、 政府规章及行政规范性文件 ，制定辽河国家公园保护相关地方性法规 ， 为各类自然保护地保护建设和依法管理提供法治保障 。
（ 三 ） 加强资金保障 。 按照财政事权和支出责任相匹配原则 ，各级政府分级承担各类自然保护地的保护 、 运行和管理经费并纳入本级财政预算 。 加强包括中央投入在内的各级财政资金统筹使用 ，建立以财政投入为主的多元化资金保障制度 。 其中省级财政重点对辽河国家公园创建 、 保护和发展 ， 国家级和省级自然保护地生态保护等予以补助 。 鼓励金融和社会资本出资设立自然保护地基金 ， 对自然保护地建设管理项目提供融资支持 。 鼓励自然保护地管理机构建立健全社会捐赠制度 ， 管好用好企业 、 社会组织 、 个人等公益捐赠资金 ， 共建共享生态保护成果 。 建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度 。
（ 四 ） 规范项目管理 。 根据 《 全国重要生态系统保护和修复重大工程规划 （ ２０２１ — ２０３５ ）》《 国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划 （ ２０２１ — ２０３５ 年 ）》《 辽宁省国土空间生态修复规划 》 等 ， 谋划自然保护地保护修复项目 ， 建立项目库 ， 分年度实施 。 未编制自然保护区总体规划或总体规划到期的 ， 应推进总体规划和建设项目可行性研究报告编制工作 ， 按程序列入国家项目库 ， 开展自然保护区基础设施建设 。
（ 五 ） 强化队伍建设 。 针对自然保护地地处边远的实际 ， 适当放宽人才引进条件 ， 制定优惠政策 ， 吸引人才 。 对长期在艰苦地区自然保护地从事专业技术工作的人员 ， 在职称评审 、 岗位聘用上给予一定政策倾斜 。 加强自然保护地人才培养 ， 组织开展多样化的业务技能培训 ， 实现自然保护地管理和技术人员继续教育全覆盖 。
（ 六 ） 加强科技支撑 。 建立全省自然保护地专家委员会 ， 对全省自然保护地调整等进行评审和决策咨询 。 鼓励和支持高校和科研院所建立自然保护地科学研究团队 ， 为各级自然保护地管护和发展提供技术服务 。 积极转化国内外生态保护 、 生物多样性保护等方面的重大科技成果 ， 全面提升生态保护的科技水平 。 鼓励现有自然保护地申请世界自然遗产 、 国际重要湿地 、 世界地质公园等国际性履约保护地 ， 积极参与全球自然生态系统保护建设与管理 。
辽宁省人民政府办公厅
２０２１ 年 １２ 月 ２３ 日（ 此件公开发布 ）
