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《关于进一步加强我市货运港口岸线集约化

利用管理的规定》起草说明

《关于进一步加强我市货运港口岸线集约化利用管理的规定（送审稿）》（以下简称《规定》）被纳入佛山市人民政府部门2025 年重大行政决策目录，根据《广东省重大行政决策程序规定》《广东省行政规范性文件管理规定》《佛山市行政规范性文件管理规定》等有关规定，现就文件制定有关事宜说明如下：

一、制定背景

（一）必要性

货运港口岸线是支撑城市经济社会发展的战略性、稀缺性资源，也是港口建设和发展所必须的基础要素与重要载体。然而，在长期发展历程中，我市货运港口码头形成了“小而散”的局面，码头数量众多、经营主体分散、业务单一，且货源腹地重叠，同质化竞争普遍。全市正在运营的87 个货运码头中，按泊位数统计，仅有1 个泊位的码头46 个，占全市码头总数53%；按服务类型统计，企业专用码头（不对外经营）53 个，占全市码头总数61%，但货物吞吐量不足全市码头总吞吐量的30%；按运营年限统计，62 个码头投产于2004 年1 月1 日《中华人民共和国港口法》实施前，占全市码头总数71%，设备老旧。这种格局导致部分岸线资源未能得到有序管控与有效保护，存在开发粗放、利用效率低等问题。因此，亟待加强岸线的集约化利用管理，提升港口岸线的利用效率和综合效益，促进港口转型升级和健康、可持续发展。

（二）合法性

根据《中华人民共和国港口法(2018 修正)》第六条第三款确立的“由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理”的原则， 《港口岸线使用审批管理办法(2021 修订) 》第四条第二款关于“县级以上地方港口行政管理部门依职责实施岸线审批”的规定，以及《广东省港口管理条例(2017 修正)》第四条第二款“县级以上人民政府负责港口行政管理的部门具体实施对港口的行政管理”的职责分工规定，结合国家、省相关要求及业务相近原则，我市明确由我局履行港口行政管理部门职责，具体负责港口岸线规划、管理和审批工作。因此，由我局牵头编制《规定》，系依法履职的具体体现，主体适格且未超越法定职责权限。

（三）合理性

在《规定》制定过程中，我局积极学习借鉴湖南、河南及合肥、蚌埠、九江、南通等先进省市已印发实施的港口岸线集约化利用管理经验，对有关内容逐条逐项进行反复讨论、调整、优化和完善，并征求相关部门和社会公众意见，组织开展专家论证，采纳了其中合理的意见和建议，《规定》的可行性和适用性均得到提升。

（四）实施可行性

《规定》立足本市实际，从开发原则、岸线使用总体要求、分类管控、港口岸线利用效率指标制定、港口岸线使用审批、港口岸线使用许可注销、开展港口岸线利用评价、规划执行与港口岸线利用监督管理等方面明确货运港口岸线集约化利用管理的具体要求，有助于破解传统岸线管理中的粗放式、碎片化问题，加强对我市货运港口岸线使用的全过程监管，提升货运港口岸线资源集约利用水平，促进港口转型升级和健康、可持续发展，具有实施可行性。

二、制定依据

（一）法律

1.《中华人民共和国港口法(2018 修正) 》（中华人民共和国主席令第23 号）

2.《中华人民共和国城乡规划法(2019 修正) 》(中华人民共和国主席令第29 号)

3.《中华人民共和国行政许可法(2019 修正)》（中华人民共和国主席令第29 号）

4.《中华人民共和国环境保护法（2014 年修订）》（中华人民共和国主席令第9 号）

5.《中华人民共和国防洪法(2016 修正)》（中华人民共和国主席令第48 号）

（二）行政法规

《中华人民共和国河道管理条例(2018 修订) 》（中华人民共和国国务院令第698 号）

（三）地方性法规

1.《广东省港口管理条例(2017 修正) 》（广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告第82 号）

2.《广东省城乡规划条例》（广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告第90 号）

3.《广东省河道管理条例》（广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第53 号）

（四）部门规章

1.《港口规划管理规定》（中华人民共和国交通部令2007年第11 号）

2.《港口岸线使用审批管理办法(2021 修订) 》（中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国国家发展和改革委员会令2021 年第34 号）

3.《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2021 年第24 号）

（五）上级政策文件

1.《交通运输部关于推进港口转型升级的指导意见》(交水发〔2014〕112 号)

2.《广东省交通运输厅关于加强港口岸线管理工作的通知》（粤交港口字〔2022〕41 号）

3.《港口总体规划编制内容及文本格式》（交规划发〔2006〕469 号）

4.《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》

5.《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市推进港口高质量发展三年行动方案的通知》（佛府办函〔2024〕55 号）

（六）参考文件

1.《交通运输部办公厅、国家发展改革委办公厅关于严格管控长江干线港口岸线资源利用的通知》（交办规划〔2019〕62号）

2.《交通运输部关于推进长江航运高质量发展的意见》（交水发〔2019〕87 号）

3.《合肥市港口岸线精细化管理实施细则》 （合交综规〔2024〕39 号）

4.《蚌埠市港口岸线使用管理办法》（蚌政秘〔2022〕31号）

5.《九江市人民政府办公厅关于进一步加强我市长江港口岸线管理的实施意见》（九府厅发〔2018〕25 号）

6.《南通市人民政府印发关于进一步加强港口岸线使用管理的实施意见的通知》（通政发〔2023〕11 号）

7.《重庆市港口条例(2016)》（重庆市人民代表大会常务委员会公告〔2016〕54 号）

8.《河南省港口岸线管理实施细则（试行）》（豫交规〔2025〕8 号）

9.《江苏省港口岸线管理办法》（江苏省人民政府令第115号）

10.《湖南省港口岸线使用审批管理办法（2024 年修订）》（湘交综规规〔2024〕3 号）

11.《加快推进“水运常州”高质量发展的实施意见》（常政发〔2023〕105 号）

12.《安徽省港口岸线精细化管理实施细则》（皖交规划〔2021〕49 号）

三、编制过程

佛山港作为全国36 个内河主要港口之一，是珠三角交通枢纽与粤港澳大湾区世界级港口群的核心组成部分，也是支撑佛山城市建设和经济发展的战略资源。

近年来，市委、市政府高度重视港口发展，系统部署高质量发展举措。我局全面落实相关要求，牵头编制了《佛山市推进港口高质量发展三年行动方案》等系列政策文件，统筹推进港口转型升级与岸线资源整合。为进一步深化货运港口岸线资源集约利用、提升港口运营效能，我局启动《规定》的编制工作。通过系统梳理国家层面相关法律规定，充分借鉴学习先进省市的管理经验，多维度调研识别出我市现状货运港口岸线利用痛点，明确制定思路，形成《规定》初稿。随后，我局按照相关管理规定，广泛征求相关部门和社会公众意见，组织开展专家咨询论证工作，对《规定》的合法性、合理性、可操作性等进行深入论证，并根据反馈意见进行反复修改、完善。

四、主要内容

（一）制定思路

《规定》遵循不重复上位法、突出地方特色的原则，以解决实际问题为导向，提出了个性化的管理措施，明确行为管理指引和规范，以增强我市贯彻落实上级有关货运港口岸线集约化利用管理相关规定的可行性和实操性。

（二）主要内容说明

《规定》共21 条，主要内容如下：

1.关于适用范围。《规定》第二条明确适用于佛山市行政区域内货运港口岸线的规划、利用和管理。港口岸线含维持货运港口设施正常运营所需的相关水域和陆域，具体分为港口深水岸线和非深水岸线。

2.明确职责分工。《规定》第四条明确市交通运输主管部门具体负责本市港口岸线规划、管理及非深水岸线的使用审批，就深水岸线的使用申请进行岸线现场核查、申请材料核实和转报。各区交通运输主管部门协助具体实施港口岸线的规划和管理工作。交通运输主管部门应当与发展改革、自然资源、生态环境、水务、农业农村、航道等部门和海事管理机构加强沟通，按照各自职责协同做好港口岸线使用管理相关工作。

3.加强规划控制。《规定》第三条、第五条至第七条明确，港口岸线开发利用应当符合港口规划，并做好与防洪规划、岸线保护与利用规划的衔接，编制控制性详细规划或村庄规划时涉及港口岸线陆域纵深800 米用地的，应当与经批准的佛山港总体规划充分衔接，并按规定征求交通运输主管部门的意见，统筹好港区相关配套设施用地布局。严禁岸线“占而不用”“多占少用”，码头陆域布置不得影响相邻岸线开发，禁止变相占用。

4.开展分类管控。《规定》第八条至第十条明确，原则上不再新建企业专用码头，从严控制新增危险化学品码头岸线使用，优先保障集装箱、件杂货、大宗散货等专业化、规模化公用码头、老旧码头升级改造及安全应急、LNG 加注等安全绿色设施的岸线需求。鼓励临港企业优先利用公用码头运输、现有企业专用码头拓展公共物流功能、临近或同类企业共享码头、仓库、堆场等设施。对2004 年1 月1 日前建成的港口，经评估合格且符合港口规划、安全、环保、港口经营要求的，允许继续使用岸线。

5.规范港口岸线使用和审批。《规定》第十一条至第十三条明确，港口总体规划区内建设需使用岸线的，必须依法依规办理岸线使用审批手续并提交相关申请材料。市交通运输主管部门制定并动态更新港口岸线利用效率指标，作为集约化管理的依据，交通运输主管部门审查港口岸线使用申请时，根据港口岸线利用效率指标分析项目必要性与岸线方案合理性。对已有同类功能码头区域的申请，重点评估利用既有设施的可能性和新建项目的必要性，防止重复建设与资源浪费。《规定》第十四条至第十五条明确，未取得港口岸线使用批准文件或者交通运输部关于使用港口岸线的意见的，海事管理机构对水上水下作业和活动不予许可。对于已批准使用港口岸线的建设项目超期未开工、许可期满未续、法人终止停用、规划调整不符等情形，交通运输主管部门应当依法注销岸线使用许可并收回使用权；许可注销后，属地政府相关部门应监督项目单位完成设施拆除、岸线恢复及生态复绿等清退工作。

6.加强监督管理。《规定》第十六条至第十九条明确，各区交通运输主管部门每年运用港口岸线利用效率指标对辖区内码头项目进行岸线利用评价，并将结果上报市交通运输主管部门。强化协同监管机制，交通运输、自然资源等部门应当按照各自职责，协同加强辖区内港口规划执行情况和港口岸线使用情况的监督管理，不定期开展联合执法。对于违反规划建设、未批先建等违法行为，交通运输主管部门及时查处并依法处罚。对于效率低下、功能不适配、货源不足的存量码头，按照“政府引导、市场运作”原则，采取相应管理措施。

五、行政系统内征求意见的采纳情况

2025 年7 月15 日，我局将《规定》（征求意见稿）发给各区人民政府，市发改局、自然资源局、生态环境局、水务局、农业农村局，佛山海事局、粤中航道事务中心征求意见，共收到反馈意见19 条。其中，无意见反馈5 条，完全采纳5 条，部分采纳4 条，解释说明5 条。我局对反馈意见进行了认真研究，并和相关单位进行沟通，据此对《规定》进行了完善和优化，关于部分采纳以及未采纳意见的解释和说明，详见我局编写的《征求部门意见及采纳情况说明》。

六、公开征求意见的采纳情况说明

2025 年7 月29 日至2025 年8 月29 日期间，我局在佛山市人民政府门户网站和佛山市交通运输局网站就《规定》公开征求意见，期间没有收到公众意见和建议。

七、专家论证情况

2025 年9 月2 日，我局邀请广东至高律师事务所主任吴兴印、广东省交通运输规划研究中心高级工程师郑健良、广东省航运规划设计院有限公司总规划师金建军、佛山市城市规划设计研究院有限公司交通规划研究一所所长王琢玉和中交第四航务工程勘察设计院有限公司港航与海洋事业部副总经理杨滨五位专家参与专家论证。会上，各位专家围绕《规定》的合法合规性、可行性以及社会稳定风险等内容进行讨论研究。各专家一致同意《规定》通过专家论证，并针对《规定》提出了建议或意见合计55 条。我局对专家意见进行了认真研究，完全采纳23 条，部分采纳14 条，解释说明18 条，详见我局编写的《专家反馈意见及采纳情况说明》。结合专家意见，我局对《办法》进一步完善和优化。

八、公平竞争审查和风险评估情况

按照“谁起草、谁审查”的原则，我局对《规定》开展了公平竞争自我审查，《规定》没有违反相关标准，不存在排除或者限制竞争的情形。另外，我局针对《规定》开展了社会风险评估和廉洁风险评估，风险等级均为较低，具备较高的可控性。

九、部门法制工作机构审核意见

我局政策法规科对《规定》开展合法性审核，认为《规定》的制定主体适格，制定依据充足,政策内容没有与上位法相抵触，制定程序合法合规，送审材料较为齐备,建议按照相关规定提请审议。

十、集体讨论情况

2025 年11 月17 日，《规定》呈交局长办公会集体讨论通过，并向局党组报告，同意提交市司法局审查，要求按照市司法局的意见继续对《规定》进行优化。