《东莞市限额以下工程安全生产纳管办法》

起草说明

为加强全市限额以下工程的安全生产管理，规范安全生产行为，完善风险排查整治与责任倒查机制，落实各方安全生产责任，防止和减少安全事故发生，保障人民群众生命财产安全，依据《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》《广东省安全生产条例》等法律法规，结合我市实际，起草了《东莞市限额以下工程安全生产纳管办法》（以下简称《纳管办法》）。现将起草情况说明如下：

一、起草背景

（一）是深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述和指示批示精神的必然要求

党的十八大以来，习近平总书记多次对安全生产作出重要指示，强调“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线”，要求“全面落实安全生产责任制，深入排查和有效化解各类安全生产风险”。限额以下工程数量庞大、活动频繁，是安全生产监管的“末梢神经”和事故易发多发领域。制定本《纳管办法》，正是将总书记关于安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）的重要要求，在我市基层安全生产监管领域的具体化和制度化实践，旨在打通安全生产“最后一公里”，切实保障人民群众生命财产安全。

（二）是补齐当前安全生产监管短板弱项、应对严峻现实风险的迫切需要

随着我市经济社会快速发展，城乡小型建设工程、居民家庭装修等限额以下工程活动日益增多。由于其具有规模小、工期短、分布散、队伍杂、变化快等特点，长期存在“监管对象难以全覆盖、监管责任难以全落实、安全隐患难以全发现”的“三难”问题，一直是安全监管的薄弱环节和事故高发领域。近年来，由此引发的高处坠落、触电、坍塌等安全事故时有发生，教训十分深刻。传统的以许可审批为核心的重事前监管模式难以有效覆盖此类活动，事中事后监管又缺乏明确的法律依据和统一的工作机制，导致基层监管存在“无法可依、无章可循”的困境。因此，亟需通过完善监管制度，构建一套适应其特点的“告知登记 + 巡查执法 + 主体责任”纳管机制，有效防范和遏制事故发生。

（三）是健全安全生产治理体系、提升城市精细化管理水平的内在要求

构建“横向到边、纵向到底”的安全生产监管体系是现代城市治理能力的重要体现。本《纳管办法》的制定，旨在系统性地解决限额以下工程安全管理职责不清、机制不畅、力量不足等问题。通过明确市、镇街（园区）、村（社区）三级监管职责，压实建设单位、业主、生产经营单位责任等各方主体责任，建立“村居吹哨、镇街报到、部门指导”的联动协同机制，并引入物业服务企业、第三方机构等社会力量参与共治，形成“属地管理、部门指导、主体落实、社会监督”的多元共治格局。这不仅是对我市安全生产治理体系的重要补充和完善，也是提升城市运行安全水平和精细化管理效能的关键举措。

（四）是回应社会关切、保障民生安全的实际行动

限额以下工程安全事故危及作业人员、业主及周边群众的安全，通过《纳管办法》规范作业行为，明确安全要求，强化过程监管，可以从源头上减少安全事故的发生，切实保障人民群众生命财产安全。

二、起草过程

2025 年 4 月，市住房城乡建设局启动《纳管办法》起草工作。

2025 年 5 月，市住房城乡建设局会同市应急管理局在广泛调研基础上，参考深圳、广州等地经验，结合本市实际，形成《纳管办法》（初稿），于 5 月 15 日上报市人民政府请示，并根据市领导批示精神调整《纳管办法》内容。 2025 年 6 月 29 日，分管市领导召开会议专题研究《纳管办法》，提出修改意见。会后，我局会同市应急管理局根据会议要求修改《纳管办法》，并同步开展起草说明、政策解读等配套文件制定。

2025 年 7 月 29 日至 8 月 6 日，书面征求各镇街（园区）人民政府及市相关部门意见，共收到意见 50 条，采纳 49 条，未采纳 1 条，未采纳意见经沟通已达成一致意见。 7 月 18 日至 8 月18 日，通过市政府官网公开征求社会意见。共收到意见 0 条。

2025 年 9 月 2 日第二次上报市政府《关于审阅 < 东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法 > 的请示》， 9 月 15 日收到市政府批示“同意应急局意见，抓紧报批印发”意见。

2025 年 11 月 7 日，我局将《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》首次上报市人民政府。

2025 年 11 月 13 日，市应急管理局向曾坚朋常务副市长请示《东莞市危险作业安全生产管理条例》和《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法》衔接问题，建议将“零星作业”内容从《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》中予以剥离，直接在《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》中剥离“零星作业”相关表述，剥离后《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》不再重复进行征求意见等流程，按《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》现印发进度，以市人民政府规范性文件流程印发。曾坚朋常务副市长批示：同意，加快推动印发。我局根据市领导批示，在《东莞市限额以下工程和零星作业安全生产纳管办法（送审稿）》及配套文件中剥离“零星作业”相关表述，形成《东莞市限额以下工程安全生产纳管办法（送审稿）》。

三、起草依据

（一）《中华人民共和国安全生产法》（国主席令第 13 号）；

（二）《中华人民共和国建筑法》（主席令第 91 号）；

（三）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第 393 号）；

（四）《危险化学品安全管理条例》（国务院令第 344 号）

（五）《建筑工程施工许可管理办法》（住建部令第 18 号）；

（六）《住宅室内装饰装修管理办法》（住建部令第 110 号）；

（七）《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第 37 号）；

（八）《广东省物业管理条例》（广东省第十一届人大常委会公告第 10 号）

（九）《广东省安全生产条例》（广东省第十四届人大常委会公告（第 6 号））；

（十）《广东省住房和城乡建设厅关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知》。

四、参考资料

（一） 《北京市限额以下小型工程施工安全管理办法（试行）》（京建发〔 2023 〕 285 号）

（二）《深圳市限额以下小型工程和零星作业安全生产纳管办法》（深府办规〔 2025 〕 3 号）

（三）《福州市限额以下房屋建筑和市政基础建设工程安全生产管理暂行办法》（榕建规〔 2023 〕 2 号）

（四）《宁德市限额以下房屋建筑和市政基础建设工程安全生产管理实施办法（试行）》（宁建规〔 2023 〕 7 号）

（五）《天津市滨海新区小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》（津滨住建发〔 2022 〕 66 号）

（六）《新疆自治区房屋市政限额以下小型工程施工安全管理办法（试行）》（新建规〔 2024 〕 10 号）

（七） 《合肥市小散工程和零星作业安全生产纳管试行办法》（合安办〔 2024 〕 42 号）

五、主要内容

《纳管办法》共六个章节二十六条。分别是总则、主体责任、部门及属地职责、纳管登记和巡查执法、处理与考核及附则。具体条文内容如下：

第一章总则：明确出台《纳管办法》的目的、依据、适用范围、术语定义、禁止行为和管理原则。

第二章主体责任：细化建设单位、业主、施工单位等各方安全责任。

第三章部门及属地职责：明确市、镇街（园区）、村（社区）及各部门职责分工。

第四章纳管登记和巡查执法：规定开工登记、安全巡查、执法处置、完工登记等全流程管理机制。

第五章处理与考核：明确违规处罚、事故责任追究及考核机制。

第六章附则：解释相关术语、参照执行情形、抵触条款处理、解释单位、有效期限。

六、主要特点

（一）系统界定，范围清晰，实现纳管“全覆盖”

《纳管办法》对我市行政区域内“限额以下工程”进行了界定，并对“高风险限额以下工程”分级管控。一是明确了工程投资额 100 万元以下或建筑面积 500 平方米以下的各类建设工程纳入“限额以下工程”范围。二是建立了“高风险限额以下工程”判定标准（如涉及动火、有限空间、人员密集场所、变动主体结构等 7 种情形），实施分类分级精准监管。

（二）权责分明，链条闭合，压实责任“全主体”

《纳管办法》构建了清晰完整的责任体系。一是突出建设单位（含个人）的首要责任，明确了其办理登记、委托资质单位、督促安全措施、保障资金工期等 11 项具体职责。二是强化施工单位的主体责任，要求其具备资质条件、编制方案、安全交底、配备防护、危险作业审批等 12 项义务。三是细化部门职责，明确了住建、交通、水务、城管、应急等部门以及镇街（园区）、村（社区）的属地管理和行业监管指导职责。

（三）机制创新，流程再造，实现监管“全过程”

《纳管办法》对“限额以下工程”设计了“开工登记 - 日常巡查 - 执法处置 - 完工登记”的全过程纳管程序。一是建立告知性开工登记制度，重在掌握信息、履行宣导义务、提示风险。二是建立以村（社区）、物业等作为主要开工登记点，镇街（园区）统筹协调，部门指导监督的巡查体系，实现监管力量下沉和关口前移。三是明确巡查中发现各类问题的处置流程和职责分工，形成隐患处理闭环。四是通过完工登记实现项目闭环管理，并记录建筑废弃物处置等信息。这一机制设计兼顾了监管效能与便民服务，实现了对限额以下工程建设活动的动态化、精细化管控。

（四）聚焦风险，措施精准，突出管控“重点”

《纳管办法》对高风险情形实施“重点监管”。要求高风险工程必须由有资质企业承接；开工登记后 5 日内必须现场检查；必须编制专项施工方案并经审批；必须进行书面安全技术交底；必须配备专业安全管理人员或注册建造师；作业区域必须进行防火分隔等。这些强制性条款直击高风险环节，大大提升了关键风险的可控性。

（五）社会共治，多元参与，凝聚治理“合力”

《纳管办法》积极探索社会治理新模式。一是充分发挥物业服务企业在住宅区内的“前哨”和“探头”作用，赋予其登记、巡查、制止、报告职责。二是鼓励引入第三方专业技术服务机构提供支持。三是畅通公众投诉举报渠道。这种“政府主导、企业负责、社会参与、法治保障”的多元共治模式，是实现长效治理的核心。

七、预期效果和影响

通过实施《纳管办法》完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制，落实各方安全生产责任，预计将有效规范限额以下工程安全生产行为，压降安全事故发生率，提升城市精细化管理水平，增强市民安全感，为东莞高质量发展提供坚实的安全保障。

八、法制审查意见

2025 年11 月20 日，我局法规科对《纳管办法》作合法性审查，文件制定程序、内容合法，合法性审查通过；作公平竞争审查，不存在排除、限制市场竞争情形，公平竞争审查通过。2025年12 月16 日，通过市司法局合法性审查。

九、集体讨论决定

2025 年11 月24 日，经东莞市住房城乡建设局局务会议集体讨论，原则同意《纳管办法》有关内容，同意上报市人民政府审定后由市人民政府以市政府规范性文件名义印发实施。