关于《东莞市“三旧”改造（城市更新）项目
开发容量计算指引》的起草说明
根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第 279 号）《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔 2019 〕 71号）《关于聚焦先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》（东府〔 2023 〕 4 号）等有关规定，就规范性文件《东莞市“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算指引》（以下简称《指引》）制定有关事宜作说明如下：
一、起草背景
自 2019 年我市实施“基础容积率 + 奖励容积率 + 补偿容积率”的容积率计算规则以来，存在规划不稳定、单元方案利益博弈、方案反复修改的问题，无法形成稳定、清晰的改造效益预期。为深入贯彻落实党的二十大精神，认真落实省委十三届二次全会、市委十五届五次全会部署，下好“拓空间”先手棋，建立公开透明的“三旧”改造（城市更新）政策体系，形成对全社会开放、成本直观透明、效益明码实价的交易机制，我局启动了《指引》起草工作，作为我市“三旧”改造（城市更新）工作中明确“三旧”改造（城市更新）项目开发容量、稳定社会改造预期、助力“三旧”改造（城市更新）项目提速、提质、增效的重要文件。
二、起草依据
1 . 《中华人民共和国土地管理法》（主席令第 28 号）；
2 . 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第 743 号）；
3 . 《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（广东省人民政府令第 279 号）；
4 . 《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔 2019 〕 71 号）；
5 . 《关于聚焦先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》（东府〔 2023 〕 4 号）。
三、制定程序说明
2022 年 3 月以来，我局会同广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司、东莞市地理信息与规划编制研究中心等专业机构，对全市 2059 个评估样点进行分析，结合全市 330 多个“三旧”改造（城市更新）项目交易案例，经过实地调研、前期资料整理分析，以及会同我局多个科室反复讨论修改后，形成了采取公开招引实施主体模式或土地使用权人自行改造模式实施，改造为居住、商业、工业、新型产业（ M 0 ）等用途的“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算规则，《指引》已书面发函征求市直部门、镇街（园区）、市属国企等单位意见，同时广泛征询了城市更新协会、企业和社会公众意见。
四、预期成效与影响
目前我市“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算规则仍存在开发容量模糊、社会预期不稳定等问题，制约“三旧”改造（城市更新）有序高效、高质量的推进。预计《指引》出台后，将从质量、效率、动力等方面推动我市“三旧”改造（城市更新）实现变革，为拓展城市空间、提升城市品质打开新局面。
（一）统一公平，实现质量变革。 一是公式统一。以“成本基准容积率”代替“规划容积率”，以“成本开发容量”代替“规划开发容量”，实现容积率与规划方案完全脱钩。二是参数统一。成本基准容积率遵循“成本核算与利润率双统一”原则，针对不同片区与改造类型的成本基准容积率，均严格按照国家、省、市相关测绘、评估及补偿安置文件进行统一成本核算，做到公平公正。根据全国房地产企业情况，统一设定利润率，保证结果科学合理。三是规则统一。《指引》理清了成本容积率与规划容积率的关系，明确项目混合情形处理办法，以及不同改造用途下项目的计算办法，实现整体规则统一，减少人为因素干扰。
（二）公开透明，实现效率变革。 一是取样科学。成本基准容积率样点选取东莞市区片市场评估价地价样点、东莞市房地产交易样点（东莞市住房与城乡建设局公布数据）、东莞市近三年二手楼盘交易样点、东莞市近两年土地出让样点、东莞市近三年城市更新样点等 2059 个样点，取样公开透明，具有代表性和稳定性。二是结果透明。“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算规则经充分论证后，将导入区片容积率信息化系统自动计算结果，通过系统输入地块坐标，即可一键生成开发量，以最快速度提前锁定项目预期可开发容量，最大限度保证容积率计算公开透明。三是要求透明。明确额定责任用地贡献比例，与规划方案解绑，额定责任用地除确需落实随项目配建的公共配套设施外，其余均作为政府发展备用地，由所在镇街（园区）政府统筹使用，杜绝博弈空间，充分提高改造效率，助力“三旧”改造（城市更新）项目开发“再提速”。
（三）充分让利，实现动力变革。 充分考虑市场拿地成本，以最大化成本为原则核算改造成本，并给予充足的利润空间。经统计，新规则下容积率整体结果与原容积率情况相比，平均浮动率控制在± 8 % 左右。结合成本核算指引的拆赔成本核算标准，改造为居商用途的项目成本利润率约为 25 % ，销售净利润率约为18 % ，改造为工业、 M 0 用途的项目销售净利润率约为 10 ~ 15 % ，实现合理让利市场，充分提振企业信心，营造更加宽松透明的市场发展环境，保持“三旧”改造（城市更新）的充足动力和良好氛围。
五、主要内容
（一）基本内涵
政策制定遵循“成本 + 奖励”原则，核心是以“毛容积率”代替“规划容积率”，以“固定开发容量”代替“弹性开发容量”，具体公式如下：
项目开发容量 = 成本开发量 + 奖励开发量 = 成本基准容积率×现状容积率修正系数（旧村庄 / 旧城镇）×拆除范围及“三地”面积 + 奖励开发量。
1. 成本开发量：以“改造成本 + 利润”倒推项目成本开发建筑量。改造成本按照《东莞市“三旧”改造（城市更新）补偿安置成本核算暂行指引》、《城市规划设计计费指导意见》、《测绘工程产品价格》（国测字〔 2002 〕 3 号文）、《建设项目前期工作咨询收费》等相关国家、省市文件规范进行核算，具体包括前期成本、拆迁成本、地价成本及不可预见费等。结合全市镇村工业园和农房建筑现状情况均值（旧厂房平均毛容积率为 1 . 07 ，农房平均毛容积率为 1 . 09 ），设定改造成本核算模型现状容积率为 1 . 0 。据测算，每增加 0 . 1 现状毛容积率，旧村庄（旧城镇）改造项目成本对应增加约 433 元 / 平方米，故设定旧村庄（旧城镇）现状容积率修正系数，对应不同现状容积率的旧村庄（旧城镇）改造成本。现状容积率由各镇街（园区）政府最终审核确认。改造为居商用途的项目直接成本利润率结合全国房地产企业情况确定为 25 % ，对应销售净利润率为 18 % ，改造为工业、 M 0 用途的项目销售净利润率结合周边地区产业类项目情况确定为10 ~ 15 % ，充分让利市场。由于不同改造类型的拆迁成本与改造收益有所不同，最终形成不同的成本基准容积率，项目可根据改造类型对应查阅，对于混合情形，根据项目拆除范围内不同改造用途占比混合加权计算，保证科学合理。
2. 奖励开发量：每增加 1 平方米贡献用地，建安成本对应增加 60 - 70 元 / 平方米，故设定用地贡献奖励系数，对于移交超出额定责任用地面积的，按照 1 . 5 倍奖励开发容量，贡献用地应集中连片，旧厂房改造移交用地的比例建议不超过拆除范围面积的50 % ，旧村庄（旧城镇）改造移交用地的比例建议不超过拆除范围面积的 45 % 。经测算，“工改居商”项目毛容积率区间为2 . 16 - 2 . 37 ，旧村庄 / 旧城镇改造项目为 2 . 46 - 2 . 81 ，“工改 M 0 ”项目毛容积率区间为 3 . 02 - 3 . 68 。对于涉及轨道交通 TOD 物业分成的项目，由于物业分成导致项目实际可售面积降低，为保障市场改造动力与活力，设定 TOD 贡献奖励系数，对于贡献 TOD 分成物业的项目，给予贡献分成物业面积 0 . 5 倍的开发量奖励，做大项目总开发量，增加部分纳入政府分成，经测算，增加开发量后，项目销售利润率基本不减少，保持在 17 ~ 18 % ，实现政府与市场双赢。
3. 特殊情况处理规则：如根据本指引计算的开发容量超出上述规划设施承载力及规范要求的，优先通过调整额外贡献用地面积、减少贡献奖励开发量的方式满足技术规范要求。调整后仍不满足要求、需进一步降低额定责任用地的“三旧”改造（城市更新）项目，或因其他情况导致额定责任用地不足的“三旧”改造（城市更新）项目，应补足未落实额定责任用地部分的全额区片地价。经批准按控规、 TOD 规划实施且实际可开发容量大于本指引计算开发容量的“三旧”改造（城市更新）项目，应补足增加开发容量部分的全额区片地价。加计地价款的逻辑与《东莞市人民政府办公室关于印发进一步鼓励城市更新促进固定资产投资若干政策的通知》（东府办〔 2019 〕 61 号）第九条一致。通过上述处理规则，充分衔接区片容积率与规划容积率、与 TOD规划，统一容积率体系，保障规划落地性与实施性。
（二）政策成果
政策成果以区片容积率信息化系统运行，具体将成本基准容积率地图和现状容积率修正系数表导入系统，并根据“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算指引设定计算内涵和逻辑，最终实现“输入地块坐标，一键生成开发量”。
六、市自然资源局审核意见
经公平竞争审查，该送审稿不存在排除、限制市场竞争情形。
七、相关职能部门和镇街（园区）征求意见采纳情况说明
在 2022 年 12 月征求市直部门、镇街（园区）、市属国企等单位意见，共收到 22 条意见，采纳 11 条，解释说明 11 条。
八、公开征求意见采纳情况说明
2022 年 12 月 20 日至 2022 年 12 月 28 日在市自然资源局网站公开征求公众意见，并征求了城市更新协会、企业意见，共收到 30 条意见，采纳 11 条，部分采纳 2 条，解释说明 17 条。
九、专家咨询论证、听证的意见采纳情况等其他需要说明的情况
无。
综上，《东莞市“三旧”改造（城市更新）项目开发容量计算指引》的制定实施，制定主体、制定程序、制定权限和内容的合法性严格按照规范性文件要求规定。
