关于《广州市剧本娱乐活动经营场所管理办法》

起草情况的说明

市司法局：

现将《广州市剧本娱乐活动经营场所管理办法》的起草情况说明如下：

一、起草背景

（一）基本情况

剧本娱乐活动是指以营利为目的，根据一定的故事剧情，提供剧本、机关密室、实景场地中的一种或多种，以逻辑推理为主，供消费者之间互动或消费者与场所演职人员互动的文化业态。剧本娱乐经营场所是指以营利为目的，从事前述剧本娱乐活动的场所。近年来，以“剧本杀”“密室逃脱”为代表的剧本娱乐活动快速发展，受到年轻人的热捧。在促进青年群体特别是大学生创业就业、丰富文化供给、满足人民群众文化娱乐消费需求的同时，也出现了剧本娱乐经营场所消防安全隐患、剧本内容含有色情、血腥、暴力、灵异等不良内容等问题。广州市全市现有剧本娱乐经营场所 204 家，各类剧本超过 8900 本，由于剧本均由各企业从线上采购而来，地域跨度大，导致内容监管难度较大。

未成年人保护是剧本娱乐行业安全保障机制的核心，也是社会各界最为关心的问题之一。但经调研发现，有一些剧本娱乐经营场所并未尽到提醒义务，比如未向未成年人作出不宜游玩恐怖密室提示，未就不适宜未成年人阅读的剧本内容给予提示等，均有被媒体披露曝光。此外还存在剧本内容涉及意识形态、侵权盗版等问题。因此，加强对行业内容安全、生产经营安全的自律自审和正向引导是行业当务之急，也是行业未来长远发展的重要基石。

（二）监管工作开展情况

社会各界呼吁加强对剧本娱乐活动的监管。相关协会和企业希望政府部门尽快出台相关规定，为企业扩大投资增强政策预期。上海、辽宁等地文旅行政部门先行将密室剧本杀纳入监管。 2021年 12 月 30 日，广州市安委会印发《广州市密室逃脱类场所安全监管职责分工》，明确将市文化广电旅游局作为业务管理部门，负责日常经营活动的监督管理，并牵头做好安全生产监管有关工作；同时也明确将市规自局、市住建局、市市场监管局、市城管局、市消防救援支队作为专项管理部门，在各自职责范围做好安全监督管理工作。

为进一步促进剧本娱乐活动的规范健康发展，市文化广电旅游局牵头开展以下工作：一是迅速开展行业摸查，掌握行业基本情况。二是及时印发工作通知，加强工作指引。先后印发了《广州市文化广电旅游局关于加强密室逃脱类场所监管工作的通知》、《广州市文化广电旅游局关于加强密室逃脱类场所和文娱场所安全监管工作的通知》，指导各区文广旅（体）局、文化执法队伍加强对此类场所剧本内容的监督检查，督促企业建立健全剧本内容审查制度。三是持续开展督导检查，推动形成联合监管合力。牵头组织开展多种形式的督导检查。 2022 年 1 至 5 月，市文广旅局会同各区局检查剧本娱乐经营场所（单位） 74 家次，发现安全隐患问题 144 处（其中消防及用电安全方面隐患 113 处），均移交属地部门督促落实整改。

（三）《办法》编制情况

2021 年，我局成立起草工作小组，参照相关法律法规、规章、制度文件，总结全国各地经验和做法，做了《办法》编制前期具体准备工作。

根据 2022 年 6 月 1 日《市政府工作会议纪要》（穗府会纪﹝ 2022 ﹞ 97 号），会议要求由我局牵头，待国家文化和旅游部等部门关于规范剧本娱乐经营活动的相关文件正式印发后，尽快制定并出台我市相关管理指引细则。

2022 年 6 月 25 日，文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部及市场监管总局联合印发《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》。《通知》将线下剧本杀和密室逃脱作为剧本娱乐经营场所新业态统一纳入监管，坚持“放管服”改革和包容审慎监管，定制适应新业态特点的监管模式，明确经营底线红线，强化事中事后监管和协同监管。

2022 年 7 月，我局结合广州市实际牵头拟制了《广州市剧本娱乐经营场所管理办法（征求意见稿）》，面向市委市政府各职能部门、各区文化广电旅游（体育）局共 18 个单位书面征求意见，共收到 9 个单位反馈 23 条意见，其中采纳 12 条，部分采纳 5 条，不采纳 6 条。 2022 年 7 月 29 日至 8 月 30 日，我局在官网公开《办法》征求意见稿，向社会公开征求意见。在公开征求意见期间，收到 3 条反馈意见，其中采纳 0 条，部分采纳 1 条，不采纳 2 条。起草工作小组对征求意见逐条进行研究讨论，合理采纳相关意见，对部分采纳和不采纳的均明确理由，已向相关单位进行反馈。 8月，我局开展了市场调研，形成了调研论证报告，根据调研成果进一步修订完善《办法》。 2022 年 10 月 18 日，局分管领导召开专题研究会议，会议邀请市住房和城乡建设局、天河、越秀、黄埔区局、文化娱乐行业协会相关负责人对《广州市剧本娱乐活动经营场所管理办法》征求意见采纳情况进行研讨座谈，达成一致意见。我局进一步进行修订完善，并于 2022 年 10 月 27 日经我局党组会议审议通过。

二、制定《办法》的必要性

（一）是贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《娱乐场所管理条例》的法制建设要求 。《中华人民共和国未成年人保护法》第五十条、第五十一条、第六十一条以及《娱乐场所管理条例》第十三条等规定明确娱乐场所不得含有侵害未成年人身心健康的内容等规定。由于剧本娱乐活动属于新文化业态，国家层面暂无针对剧本娱乐活动的专项法律法规，给行政执法部门日常执法造成不便。目前，文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部及市场监管总局联合印发《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》，对加强剧本娱乐经营场所管理指明工作方向。我市亟需将五部委《通知》进一步细化，出台我市的规范性文件，推动我市相关行业健康、有序发展。同时，这也是我市贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》《娱乐场所管理条例》在剧本娱乐活动领域法制建设要求的重要举措，将政策要求上升为规范性文件，增强制度刚性。

（二）是进一步推动剧本娱乐活动规范化发展的必然要求。目前，以密室逃脱类、剧本杀类为主的剧本娱乐活动发展迅速，逐步拥有了较为固定的消费群体，尤其获得了青年消费者的青睐，成为拉动我市文娱消费增长的重要动力。但我市剧本娱乐经营场所仍存在内容安全、生产安全、未成年人保护、剧本版权等问题，不利于行业健康、有序、规范发展。出台我市剧本娱乐活动的行业管理办法，加强制度建设，能够有效解决我市剧本娱乐经营场所发展中的瓶颈问题。同时，出台管理办法还将为下一步研究推出景点景区+剧本“沉浸式”体验的文旅融合发展新思路提供相关工作规范标准，为广州市高质量发展注入新动力。

（三）是回应人民群众呼吁尽快出台我市对剧本娱乐活动加强未成年人保护具体举措的现实需求。 虽然《中华人民共和国未成年人保护法》规定，禁止制作、复制、传播含有宣扬淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、赌博、引诱自杀、恐怖主义、分裂主义、极端主义等危害未成年人身心健康内容的图书、报刊和网络信息等。但由于剧本娱乐行业市场发展较快，准入门槛较低且没有形成完善的行业规则，针对剧本杀、密室逃脱等创作内容和场所的监管存在一定盲区。国家五部委《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》明确强调加强对未成年人的保护。但据媒体报道，我市不少剧本娱乐经营场所未设置未成年人提示及进行年龄限制。我市不少剧本娱乐经营场所向媒体反映已关注到国家五部委《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》，但由于我市未出台具体规定指引，无法明确具体落实措施。因此，我市亟需加紧出台符合广州市实际的管理办法，在剧本娱乐经营场所行业内组织学习贯彻，压实企业经营主体责任。

三、编制依据

《办法》以《中华人民共和国未成年人保护法》《娱乐场所管理条例》《营业性演出管理条例》为依据，主要参考了文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部及市场监管总局联合印发《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》，同时充分借鉴参考其他省市关于剧本娱乐活动的法律法规和政策文件，如《辽宁省密室剧本杀管理规定（试行）》《上海市密室剧本杀内容管理暂行规定》《天津市剧本杀密室逃脱沉浸式演出类经营单位剧本内容管理规定（征求意见稿）》等，最终形成送审稿。

四、《办法》的主要内容说明

《办法》以解决问题为导向，突出剧本娱乐活动行业特色，全文共十八条。第一至三条主要明确了办法编制的主要依据，以及对“剧本娱乐活动”“剧本娱乐经营场所”等核心概念进行了界定。第四至十四条主要明确了剧本娱乐经营场所进行登记，以及对经营场所地址、有关剧本内容进行备案的要求，明确了剧本娱乐活动经营单位、工作人员需要遵守的规定以及对相关行业协会的工作要求。第十五、十六条主要明确了文化广电旅游、公安、住房和城乡建设、市场监督管理、消防救援机构等单位需履行的监管职责和要求。第十七、十八条主要确认了本办法适用情况等内容。

五、征求意见和建议采纳情况

2022 年 7 月，我局面向市委市政府各职能部门、各区文化广电旅游（体育）局共 18 个单位书面征求意见，共收到 9 个单位反馈 23 条意见，其中采纳 12 条，部分采纳 5 条，不采纳 6 条。 7月 29 日至 8 月 30 日，局执法队在官网公开《办法》征求意见稿，向社会公开征求意见。在公开征求意见期间，收到文化娱乐协会3条反馈意见，其中采纳 0 条，部分采纳 1 条，不采纳 2 条。起草工作小组对征求意见逐条进行研究讨论，合理采纳相关意见，对部分采纳和不采纳的均明确理由，已向相关单位进行反馈。

10 月 18 日，我局分管领导组织召开专题研究会议，会议邀请市住房和城乡建设局、天河、越秀、黄埔区局、文化娱乐行业协会相关负责人进行研讨座谈，达成一致意见。我局进一步进行修订完善，并于 2022 年 10 月 27 日经我局党组会议审议通过。

六、提请审议的事项

建议《办法》按照程序报市司法局审议。

七、发文形式

审定后的《办法》由市文化广电旅游局印发实施。

专此说明。

广州市文化广电旅游局