关于《深圳市罗湖区政府投资项目代建制管理

办法》及其配套文件（送审稿）的修订说明

为深入贯彻习近平总书记关于推动高质量发展的重要论述精神，坚持以人民为中心，抓住“双区”建设的重大战略机遇，促进罗湖区政府投资项目高质量发展，健全政府投资项目代建管理制度，解决罗湖区政府投资项目代建管理过程中出现的问题，有针对性地修补完善代建管理制度漏洞。根据区委区政府工作部署，我局经过前期充分调研，系统总结已实施代建项目经验，牵头修订了《深圳市罗湖区政府投资项目代建制管理办法》及其配套文件（以下简称“《代建办法》及其配套文件”）。现将有关情况说明如下：

一、修订背景

自2019 年10 月《代建办法》及其配套文件印发实施以来，罗湖区新增19 个政府投资项目采用了代建模式，延续在建项目30 项，涵盖建设工程的多个领域。经过三年的发展，罗湖区代建制改革取得了一定的成绩，积累了大量的工程实践经验。此外，随着“十四五”规划建设进入关键期且“双区”建设的不断深入，在我国经济转型和政府改革的时代背景下，传统的政府项目管理模式已经不能满足市场经济的发展新要求，难以匹配市场对项目专业化运作的工作需要。按照区委区政府工作部署，为进一步完善罗湖区代建制度，充分衔接最新的法律法规要求，推动罗湖区代建项目管理更加科学规范，提高政府投资效率，由我局组织开展《代建办法》及其配套文件修订工作。

二、修订过程

2022 年3-4 月，根据工作计划，我局正式启动《代建办法》及其配套文件修订工作，围绕现行代建制度运行中存在的问题，制定工作方案，计划通过深入调研座谈、剖析典型项目、借鉴兄弟城区经验等方式，深入研究分析明确本次修订工作方向和主要内容。

2022 年5 月，我局组织对城管、水务、交通、工务、住建、财政、审计、国库支付中心等部门以及代建行业龙头企业进行了广泛调研并召开多场座谈会。在研究国内外和市内兄弟城区代建制度设计的基础之上，结合各部门意见建议及代建市场发展现状，并对罗湖区代建制实践经验进行系统性总结，编制了《代建办法》及其配套文件初步成果。

2022 年6 月至9 月，一是就《代建办法》及其配套文件（征求意见稿）向各职能部门征求了三轮意见，共收到各部门反馈意见80条，其中采纳61 条，部分采纳8 条，解释11 条；二是同步开展了线上公开征求公众意见，共收到线上反馈意见4 条，均予以采纳；三是向社会面组织召开听证会，共收到6 家企业和2 位市民反馈意见10 条，其中采纳3 条，解释7 条；四是组织开展专家咨询论证，7 位专家共反馈意见16 条，其中采纳12 条，部分采纳1 条，解释3 条。

2022 年8 月中旬，夏东常委主持召开罗湖区2022 年固定资产投资专班第八次会议审议了《代建办法》及其配套文件修订成果，现我局已根据会议精神修改完善形成了《罗湖区政府投资项目代建制管理办法及其配套文件（送审稿）》。

三、现行代建制度存在的主要问题

（一）现行制度与上级最新规定不相符

根据2020 年10 月29 日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十五次会议审议通过的《深圳经济特区优化营商环境条例》（深圳市六届人大常委会公告第219 号）中第二十二条规定“不得设立预选供应商名录排斥潜在投标人”。现行《代建办法》第十一条“代建单位选取原则”以及配套文件《罗湖区政府投资项目代建单位预选库实施细则》关于代建单位预选库的有关规定与上级最新规定存在不符。

（二）代建项目决策程序有待优化

按现行代建制管理办法中规定，代建项目的立项（投资额亿元以上的项目）、代建意向（投资额2.5 亿元以下的代建项目）、代建方案三个阶段需分别提请区政府常务会议审议，导致审批时长增加，一定程度上限制了代建项目的推进速度，不利于效率提升，与借助代建模式专业化快速推进项目的初衷相违背。

（三）代建项目施工招标制度需强化管控

现行代建制度采用代建单位全权负责施工招标的模式，赋予了代建单位较大的权力，2020 年重点项目跟踪审计发现，个别代建单位采用无标底招标的方式快速发包，利用“代建+快速发包”这种模式漏洞，联合特定的施工企业高价中标，导致工程造价虚高。

（四）委托单位和代建单位的职责分工不够清晰明确

代建模式旨在借助企业专业管理能力为建设单位分担政府投资项目建设管理任务，有效缓解和弥补建设单位管理压力和专业人才配备不足的问题，但委托单位与代建单位的职责分工界限划分不够清晰，如未明确项目前期及实施过程中报批报建事项的分工职责、未明确施工招标的分工职责、未明确建设管理过程的质量安全责任等。委托单位存在“一代了之”的情况，而代建单位存在依赖建设单位兜底、工作落实缺位等现象，导致政府投资项目在建设管理的过程中出现断档和双方推诿的情况。

（五）代建管理费取费缺乏吸引力

现行代建管理费用有两类取费标准，对于普通项目，代建管理费用取费标准全部参照财政部《基本建设项目建设成本管理规定》制定；对于建设地点分散、点多面广、建设工期长以及使用新技术、新工艺类等项目，代建管理费用分段予以适当提高取费，但项目总投资1 亿元以上的费率相较于市级、福田、南山等兄弟城区较低，难以吸引优质企业（团队），也不利于优化营商环境。

（六）其他问题

在修订代建办法过程中，通过调研、座谈、网络公示、征求意见、听证会等方式，收集了现行代建办法中实施操作性的问题，例如委托单位对工程变更和签证缺乏有效的监管、合同管理和违约处罚不规范等6 项问题。

四、主要修订内容

本次《代建办法》及其配套文件主要修订了代建单位选择、代建项目决策、代建施工招标制度、代建管理费、代建责任分工、其他等六个方面，具体内容如下：

（一）改进代建单位的选择方式

为落实上级文件精神，废除了现行代建制管理办法中的预选库，代建项目代建企业的选择，可通过公开招标、邀请招标等方式选取。通过强化履约考核制度在代建单位招标中的监督约束作用，坚持招投标的择优与竞价原则，筛选出优质的代建单位。该部分修订的主要内容如下：

1、删除代建制管理办法和实施细则中关于预选库招标的内容，取消配套文件《代建单位预选库实施细则》。

2、委托单位在招标文件中规定投标人的企业信用评价择优要素，可以在招标文件中增加在辖区内近三年履约评价为“不合格”情形的否决条款。

（二）优化代建项目决策审批程序

代建项目从立项到批复代建方案的决策程序较长，一定程度上制约了项目的落地效率，本次修订在法律法规的框架内，通过将代建项目“3 轮会议决策”优化为“1 轮会议决策”，减少区级常务会议审议次数。修订后，以区政府把控代建大方向，区领导签批把控代建技术性方案，代建意向原则上在项目立项时提出，一并纳入项目建议书范围，按项目建议书审批程序一同报批，代建方案审核作为技术性业务，调整为相关部门把关、报区领导审批即可，提升了代建项目的决策效率。

施工代建模式下，项目立项后且在项目施工单位招标前拟采用代建制的，由区前期部门提出代建意向，征求各相关单位意见，报区发展改革局审核后按立项程序报批，即：

1、总投资一亿元（含）以下的项目，报分管建设单位、委托单位、需求单位、区发展改革局的副区长、区长审批。

2、总投资一亿元以上的项目，报区政府常务会议审批。

（三）优化代建项目施工招标制度

对于代建单位可能利用“代建+快速发包”模式漏洞导致工程造价虚高的问题，本次修订围绕代建项目的施工招标相关规定进行了优化，加强委托单位在代建项目施工招标中的参与度和主导权。该部分修订的主要内容如下：

1、代建单位、委托单位共同选定定标专家

施工招标定标委员会由不少于7 名且数量为单数的专家组成，组建方式具体要求为：委托单位负责选定不少于定标委员会人数的三分之二；代建单位负责选定不超过定标委员会人数的三分之一。

2、代建单位、委托单位共同组建定标委员会和监督小组

代建单位、委托单位共同负责组建定标委员会，实施定标活动，对于确定正式投标人、清标、定标时监督小组的组建方式由代建单位、委托单位共同组建，代建单位的监督小组人员由代建单位自行组建，一般为1 人；政府部门的监督小组人员由委托单位自行组建，一般为2 人。

3、原则上应采用工程量清单招标方式

施工招标原则上应采用工程量清单招标方式，并应设置述标环节，拟采取下浮率等其他方式进行招标的，由委托单位充分论证必要性，并就投资、质量、工程控制提出具体措施，形成方案征求相关部门意见后，按程序提请区政府相关会议审议通过后实施。

4、实施招标前需备案

招标文件、合同文件等按委托单位要求进行备案后，方可实施招标活动。

（四）调整代建管理费用取费标准

为优化营商环境，参照兄弟城区，强化保障辖区代建项目招出优质的代建单位，推动代建项目高质量、高品质建设，结合当前代建市场现状，将原有的两种取费标准统一为一种取费标准，按照《深圳市级政府投资项目市场化代建管理费总额控制数费率表》进行调整，较原建设地点分散、点多面广等项目的取费标准提高了项目总投资1 亿元以上的代建管理费用取费费率。主要包括：将项目总概算为1 亿元（不含）-5 亿元的代建费率由2%提高为3%，项目总概算为5 亿元（不含）-10 亿元的代建费率由1.6%提高为2.5%，项目总概算为10 亿元（不含）-20 亿元的代建费率由1%提高为2%，项目总概算为20 亿元（不含）以上的代建费率由1%提高为1.5%。

此外，新增对符合同一领域、同一委托单位、建设工艺类似、建设周期相近等条件的项目，可以项目包形式整体打包实施代建，代建费按项目包总投资计取。

（五）明确委托单位和代建单位的职责分工

针对座谈调研过程中委托单位和代建单位重点提出的双方职责分工不明确的问题，该部分修订的主要内容如下：

1、完善《管理办法》第十六条、第十七条

《管理办法》第十六条（原第二十一条）、第十七条补充完善了施工代建模式和全过程代建模式的推进流程，并进一步明确代建项目中委托单位和代建单位关于审批手续办理的职责。

2、新增《实施细则》第三十六条和第三十七条

本次修订重点增加了第三十六条委托单位主要职责和第三十七条代建单位主要职责，从项目立项开始至项目后评价结束，全流程分别对施工代建和全过程代建两种模式的代建项目委托单位和代建单位双方职责分工进行了详细、细致的阐述。

（六）其他修订内容

针对座谈、调研和征求意见过程中各单位提出的与项目建设实施有关的问题，该部分修订的主要内容如下：

1、加强工程变更和签证委托单位的监管

在代建单位职责中要求设计变更、现场签证需向委托单位确认后组织实施；委托单位职责中明确委托单位对设计变更、现场签证的备案资料有审核的职责。同时要求监理单位在作出费用索赔、工期延期批准前报委托单位确认。加强了在工程变更和签证中委托单位的监管职责。

2、代建方主要人员变动需经委托单位同意

为避免代建单位主要人员变动导致影响代建项目实施进程，规定项目负责人确定后负责至项目完成竣工财务决算，原则上不得更换，确因不可抗力原因必须更换的，继任负责人需经委托单位同意并提供相应证明。无故更换或不能提供相关证明的，委托单位有权按《代建项目履约考核表》中的规定追究代建单位违约责任。

3、加强资金使用计划管控

为完善资金使用计划，增加季度资金使用计划，并明确工程进度款及相关其他费用可按月申请和支付。

4、规范外地企业公章使用要求

规范外地企业公章使用要求，要求在工程中标签订合同后一个月内，对于非省内企业，应取得总公司同意独立开展业务的授权，授权中应明确分公司可办理专用公章用于项目合同签订、资金支付等事宜，保障资料申报或工程款支付节点不受公章使用影响。

5、进一步规范代建项目合同违约管理

新增《管理办法》第二十一条，一是明确代建项目服务单位出现违约情况时，代建单位应根据合同约定及相关法律法规对违约行为作出处罚，并将处罚情况形成报告通知委托单位；二是明确委托单位在代建项目违规处罚的监督责任。

6、明确奖惩制度

增加奖励金的获得比例和具体方式、罚款缴纳时间和方式。

7、明确代建单位身份地位

为保障代建项目顺利实施，明确代建单位可根据代建合同和委托单位的授权委托书直接到各职能部门办理工程施工许可至财务决算阶段的审批手续。