关于印发《兵团第十二师地下水超采区

治理方案》的通知

师办发〔 2023 〕 49 号

各团场，师机关各部门、各直属机构，各派出机构，师直属国有企业：

《兵团第十二师地下水超采区治理方案》已经第十二师行政常务会议 2023 年第 7 次会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。

第十二师办公室

2023 年 8 月 3 日

兵团第十二师地下水超采区治理方案

一、总 则

为落实最严格水资源管理制度，加强地下水资源保护与管理，共同推进兵地超采区治理工作，对标对表《新疆维吾尔自治区地下水超采区治理方案》（ 2019 ），结合第十二师实际，制定本方案。

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、十九届历次全会和二十大全会精神，深入贯彻落实第三次中央新疆工作座谈会精神和中央农村工作会议精神，贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标，贯彻 “ 节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力 ” 新发展理念，以超采区的地下水资源承载能力为基础，以治理目标为导向，科学规划，综合防治，通过高效节水、水源置换、限量控采等措施，逐步压减地下水超采水量，遏制地下水下降趋势，实现地下水采补平衡，保障供水安全、粮食安全和生态安全，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，水资源管理步调一致、协同推进。

（二）编制目的

第十二师各团场平原区干旱少雨，水资源较匮乏，生态环境较为脆弱。随着经济社会的快速发展和人口的增加，用水需求不断增长。地下水作为第十二师重要的供水水源，多年平均供水量占总供水量的 35% 以上，对保障第十二师经济社会持续健康发展发挥了不可替代的作用。

1. 目的

本次工作的目的是针对辖区地下水超采区域，因地制宜制定地下水超采治理目标任务，提出对策措施以及管理要求，全面推进地下水超采治理工作，实现地下水采补平衡，为第十二师地下水合理利用与保护提供技术指导与支撑。

通过对第十二师区域水文地质条件的研究，在地下水资源开发利用现状调查与分析的基础上，复核更新超采区，制定超采区治理方案。

2. 任务

根据《地下水超采区评价导则》（ GB/T34968-2017 ）、 《技术大纲》，本次工作的任务主要如下：

（ 1 ）充分收集现有资料、归纳整理、综合分析，了解第十二师地形地貌、地质、水文、水文地质条件、地下水动态、水土资源开发利用现状、水利工程运行现状、高效节水灌溉面积以及社会经济状况。

（ 2 ）补充水文地质调查测绘、水文地质试验、水质测试分析工作，全面系统地掌握工作范围地层岩性及结构，地下水的赋存分布规律，各含水层组的空间分布、含水介质、富水性及地下水水化学特征、地下水质量，地下水的形成及补给、径流、排泄条件。

（ 3 ）对水土资源开发利用状况进行调查，掌握各团场现状水利工程布局，地表水、地下水的供用水量，灌区范围及面积（纯井灌区、井渠混灌区、地表水灌区），各灌区种植结构等。重点调查地下水开采量、地下水动态。

（ 4 ）依据现状地下水开采程度、地下水资源量、地下水水位变化及生态环境变化，评价各团场地下水的超采程度、超采区分布范围，地下水禁采区、限采区的范围。

（ 5 ）严格落实最严格水资源管理制度，结合现状地下水资源量及可开采资源量的评价结论、现状地下水的实际开采利用状况，制定地下水超采区治理的工程措施及非工程措施。

总之，加强地下水管理与保护，遏制地下水位下降趋势，确保第十二师生态文明建设目标的全面实现，保证第十二师供水安全、生态安全和社会经济可持续健康发展，制定科学的地下水超采区治理方案刻不容缓。

（三）编制依据

1. 法律、法规

（ 1 ）中华人民共和国水法；

（ 2 ）中华人民共和国水污染防治法；

（ 3 ）取水许可和水资源管理费征收管理条例；

（ 4 ）建设项目水资源论证管理办法；

（ 5 ）建设项目环境保护管理条例；

（ 6 ）中华人民共和国环境影响评价法；

（ 7 ）新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例；

（ 8 ）地下水管理条例。

2. 规范、规程

（ 1 ）《地下水超采区评价导则》（ GB/T34968-2017 ）；

（ 2 ）《全国地下水超采区评价技术工作大纲》（ 2012 年 7月，水利部）；

（ 3 ）《地下水监测规范》（ SL183-2005 ）；

（ 4 ）《供水水文地质勘察规范》（ GB50027-2001 ）；

（ 5 ）《节水灌溉工程技术规范》（ GB/T5063-2006 ）；

（ 6 ）《新疆地方标准 - 农业灌溉用水定额》（ DB65/3611-2014 ）；

（ 7 ）《地下水资源勘察规范》（ SL454-2010 ）；

（ 8 ）《地下水监测站建设技术规范》 (SL360-2006) ；

（ 9 ）《地下水质量标准》 (GB/T14848-2017) 。

3. 文件、资料

（ 1 ）《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔 2011 〕 1 号， 2011 年 1 月）；

（ 2 ）《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔 2015 〕 12 号， 2015 年 4 月）；

（ 3 ）《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔 2012 〕 3 号， 2012 年 1 月）；

（ 4 ）《水利部关于加强地下水资源管理和保护的函》（水资源函〔 2015 〕 67 号， 2015 年 2 月）；

（ 5 ）《新疆地下水资源调查与评价》（新疆农业大学，新疆水文水资源局，新疆兵团勘测规划设计研究院， 2004 年）；

（ 6 ）《新疆地下水超采区划定报告》（新疆水文水资源局，新疆绿水水资源科技服务有限责任公司，新疆兵团勘测设计研究院， 2008 年）；

（ 7 ）《新疆地下水超采区评价成果复核报告》（新疆水文水资源局， 2014 年）；

（ 8 ）《新疆地下水利用与保护规划报告》（新疆水文水资源局， 2011 年）；

（ 9 ）《新疆地下水资源保护规划报告》（新疆水文水资源局， 2013 年）；

（ 10 ）《新疆水资源平衡论证报告》（新疆维吾尔自治区水利厅， 2014 年通过水利部审查，并得到国家发展改革委批复）；

（ 11 ）《新疆用水总量控制方案》（新疆维吾尔自治区水利厅， 2018 年）；

（ 12 ）《新疆生产建设兵团地下水超采区划定报告》（新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司， 2020 年）；

（ 13 ）新疆生产建设兵团第三次地下水资源调查评价（新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司， 2019 ）；

（ 14 ）关于进一步强化水资源保护管理的实施意见（新政办发〔 2021 〕 80 号）；

（ 15 ）关于印发《新疆生产建设兵团第十二师地下水压采工作方案》的通知（师办发〔 2020 〕 18 号）；

（ 16 ）《关于调整我区水资源费征收标准有关问题的通知》 ( 新发改农价〔 2015 〕 1724 号）；

（ 17 ）《新疆农业水价综合改革实施方案》及《新疆水权改革和水市场建设指导意见（试行）》（新政发〔 2017 〕 29 号）；

（ 18 ）兵团水资源公报、地下水监测年报、用水总量控制方案、超采区划定报告等其它有关规划、标准文件。

（四）编制思路

1. 水量、水位 “ 双控 ”

超采区地下水开采量控制指标的制定，先按照《新疆用水总量控制方案》（新水函〔 2018 〕 6 号）（以下简称《控制方案》）中昌吉州、吐鲁番市、乌鲁木齐市涉及第十二师区域的地下水可供水量控制指标进行分解。再根据第十二师各超采区地下水可开采量，按照最终达到采补平衡的原则，给予适当调整。

超采区地下水位控制指标的制定，区域上按照水位下降速率控制，点上按照监测井地下水埋深控制。以现状年地下水位埋深为基础，考虑影响地下水位埋深变化的各主要因素，采用历史动态经验法，推求超采区地下水开采量控制指标与其对应的地下水埋深控制指标。

2. 节水优先、集约利用

发展高效节水灌溉是实现压采地下水的有效手段。第十二师农业用地下水占比高、规模大，压采地下水首先考虑高效节水，充分挖掘农业灌溉的节水潜力，不断推进节水工程建设。同时，治理地下水超采，应从源头减少地下水开采，促进水资源集约节约利用。超采区治理任务以《控制方案》为基础，重点通过农业高效节水、关闭机井等措施，使地下水超采的态势得到显著改善，最终实现地下水采补平衡。

3. 多种水源、统筹调配

有条件的超采区优先利用当地地表水，充分利用客水（跨流域调水，如 500 调水）及其它非常规水源（主要是再生水），严格限制开采地下水。通过实施地下水资源管理、完善计量监控、价格杠杆等多种手段，保障超采区治理任务的落实。

4. 前紧后稳，分步实施

鉴于第十二师各平原区地下水超采的形势，在制定年度实施计划时，应尽快采取有效措施。近期目标（ 2025 年）压采 60%超采量，使地下水超采得到初步控制，基本建立地下水动态监测体系，地下水位下降速率明显减慢，地下水超采得到有效遏制；远期目标（ 2026—2035 年）基本实现地下水采补平衡。

二、地下水资源及开发利用状况

（一）地下水资源量

在 2005 年水资源第二次调查评价时， 222 团属于兵团直属、221 团属于农十三师，兵团地下水评价区在平原区的基础上以灌区为主， 7 个农牧团场评价区面积 1389km 2 ，地下水补给量11486×10 4 m 3 /a ，可开采量 5851×10 4 m 3 /a （不含渔儿沟水源地）。

在 2018 年兵团水资源第三次调查评价时，第十二师 7 个农牧团场评价区面积 659km 2 ，地下水补给量 8751×10 4 m 3 /a ，可开采量 4944×10 4 m 3 /a （不含渔儿沟水源地）。

本次复核第十二师评价区面积 672km 2 。地下水资源量12460×10 4 m 3 /a ，可开采量 8033×10 4 m 3 /a （含渔儿沟水源地地下水资源量 3709×10 4 m 3 /a ，可开采量 2967×10 4 m 3 /a ） , 从可开采模数上分析，除了 222 团渔儿沟水源地因为处于阜康山前的潜水溢出带，可开采模数远大于流域的平均可开采模数，其它灌区的可开采模数均小于对应流域的平均可开采模数。详见表 2-1 。

根据《新疆生产建设兵团第三次地下水资源调查评价》（新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司， 2019 年）成果、《兵团农六师阜、六农场地下水开发利用工程初步设计报告》（新疆生产建设兵团勘测规划设计研究院， 2008 年）成果，第十二师平原区地下水资源量 12460 万 m 3 （含 222 团渔儿沟水源），地下水可开采量 8033 万 m 3 ，其中渔儿沟水源地地下水资源量3709 万 m 3 ，地下水可开采量为 2967 万 m 3 。详见表 2-2 。

（二）地下水资源开发利用状况

第十二师近 10 年地下水多年平均开采量 9204×104m3/a （ 2019年以前不含 222 团场外渔儿沟水源地），主要用于农业灌溉，近3 年地下水多年平均开采量为 9330×104m 3 /a ，目前地下水开发利用程度较高， 2021 年地下水实际开采量 8615 万 m³ 。详见表 2-3 。

三、地下水超采状况

（一）上一期超采区划分

1. 超采量与面积分布

2020 年新疆兵团勘测设计院（集团）有限责任公司单位编制完成《新疆生产建设兵团地下水超采区划定报告》。以 2016年为现状年划定第十二师头屯河灌区、乌河灌区、 222 团、 221团范围内 8 个浅层地下水超采区。超采区地下水总补给量 8750 万m³ ，可开采量 4940 万 m 3 ，实际开采量 4402 万 m 3 ，分片区超采量903 万 m 3 ，超采区总面积 617km 2 （不含渔儿沟水源地）。

2. 禁采区与限采区范围

根据《新疆生产建设兵团地下水超采区划定报告》，在划定的严重超采区中，将建制市的城市建成区划定为禁采区，禁采区以外的超采区均为限采区。第十二师无禁采区，限采区面积为 617km 2 。详见表 3-1 。

（二）超采区复核

本次工作，采用超采系数法、水位动态法和引发问题法，对第十二师地下水超采情况进行了复核。采用《新疆生产建设兵团地下水超采区划定成果》中各超采区的可开采量，以 2021年实际开采量复核超采量；根据以往成果补充渔儿沟水源地地下水资料数据，对渔儿沟水源地进行判定；根据各超采区及周边监测井资料，分析地下水位动态变化，计算地下水位下降速率，复核超采程度；根据地下水超采引发的生态环境问题，进一步说明超采或恢复的程度。

1. 超采区面积、超采量、水位复核

2021 年，第十二师超采区地下水开采量 8615 万 m 3 ，超采量1785 万 m 3 ，开采系数 1.07 ，除渔儿沟水源地外其它片区开采系数均小于 1.3 ；水位下降速率均小于 1.0m/a ，且近三年水位下降速率有明显减缓趋势，综合判定为一般超采区。详见表 3-2 。

与 2019 年兵团三调成果（ 2016 年开采量）相比， 2021 年地下水超采量减少了 787 万 m 3 。目前，开采系数最大的是 222 团渔儿沟片区，其它区域均已小于或略超可开采量。

超采区面积在划定的严重超采区中，将建制市的城市建成区（管网覆盖）划定为禁采区，禁采区以外的超采区均为限采区。第十二师无禁采区，复核后限采区面积为 174km 2 。详见表3-3 。

复核后超采区总面积 174km 2 ，均为限采区。共划分了 4 个小型超采区。与 2018 年兵团三调成果相比，地下水超采区总面积减少了 443km 2 ，超采区分级适当做了调整和细化。各超采区说明如下：

（ 1 ）乌河灌区西山超采区

该片区超采区为临近乌鲁木齐市西山水源地旁兵团行政范围的 26km 2 ，属一般超采区，虽然靠近乌鲁木齐市西山水源地的长观井显示地下水下降速率在 1.0m/a ，但是一 〇 四团和西山农牧场的地下水开采模数 3.3×10 4 m 3 /a·km 2 ，远低于整个乌鲁木齐河流域的可开采模数 29.2×10 4 m 3 /a·km 2 ，从水位等值线及开采规模上分析其超采原因，水位下降主要是周边西山水源地年均集中开采 1800×10 4 m 3 /a 造成的。在治理上建议兵地联动，综合制定水量指标，恢复乌鲁木齐市西山水源的备用供水性质。

（ 2 ）头屯河灌区五一农场超采区

该超采区为五一农场，面积 61.2km 2 ，位于头屯河冲洪积倾斜平原中部，属一般超采区。开采模数 12.01×10 4 m 3 /a·km 2 ，低于整个流域的可开采模数 19.80×10 4 m 3 /a·km 2 ，与评价区可开采量基本持平。在治理上建议开采量维持现状。

（ 3 ） 221 团山南超采区

221 团山南片区属一般超采区，面积 74km 2 。在治理上建议综合调配红星干渠水量，控制山南片区的地下水开采量。

（ 4 ） 222 团渔儿沟水源地超采区

渔儿沟水源地本次划定为一般超采区，面积 13km 2 。在治理上建议增加外调水量，减少水源地地下水开采量。

2. 超采引发的生态环境问题说明

第十二师地下水超采引起的生态与环境地质问题主要有：地下水位持续下降，致使含水层疏干、开采条件恶化；灌区外围天然植被衰退，致使沙尘天气频发。

（ 1 ）地下水位持续下降、含水层疏干、开采条件恶化

根据超采区已有监测井多年监测资料，虽然第十二师各超采区地下水水位下降速率近三年明显减缓，但还是会导致开采条件恶化，提水成本增加。

（ 2 ）天然生态植被退化

地下水超采是土地沙化形成原因之一，灌区与荒漠的过渡带，是生态敏感区，天然生态植被基本依靠地下水维持生长。由于灌区内部地下水位下降，一旦低于天然植被的最低需求水位，就会引起天然植被退化。根据《新疆生产建设兵团第十二师水土保持规划》（ 2021—2030 年），第十二师区域内尚未造成植被沙化，若不加以控制，遏制地下水位下降趋势，将会造成天然植被退化的风险隐患。

地下水超采，地下水位下降，土壤干化，地表植被枯死，也是形成沙尘天气及沙尘暴的原因之一。但是，在 222 团和 221团山南片区多年来由人工绿洲替代生态绿洲，在某种程度上人工绿洲遏制了沙漠的扩张。

（ 3 ）湖泊湿地萎缩

地下水是湖泊水量的重要补给来源，由于地下水超采，入湖水量减少，湖泊面积萎缩，湖泊湿地生态系统受到严重威胁，甚至破坏。在第十二师区域受第十二师开采地下水影响的湖泊湿地退化问题主要反应在鄯善县超采区的艾丁湖、乌鲁木齐市超采区的柴窝堡湖。在上述两个区域，第十二师所属行政单位开采地下水所占比重不大，远未超区域上的可开采模数，且近两年，随着地下水超采治理措施的实施，湖水面积已经有所恢复。

3. 超采区复核结果

第十二师全师超采区的地下水超采量 1785 万 m 3 ，综合开采系数为 1.07 ，各超采区均为一般超采区；超采区总面积 174km 2，共有 4 个小型超采区；近三年超采区及周边监测井地下水位下降速率对比近 10 年平均下降速率明显减缓，平均下降速率0.41m/a ，下降速率均小于 1.0m/a ；各超采区较 2018 年存在不同程度的生态环境问题明显有所减缓或呈恢复状态。超采区复核结果详见附表 1 。

（三）近年超采区治理情况

近年来，为落实最严格水资源管理制度，各超采区所在地，按照《新疆用水总量控制方案》，大力推广节水灌溉技术，退减灌溉面积，关停或封闭部分机井，安装计量监控设施，超采区治理已取得了一些成效，在一定程度上遏制了超采进一步加剧的趋势。

1. 已采取的治理措施

（ 1 ）工程措施

至 2021 年，第十二师高效节水面积累计达到 21.15 万亩，占灌溉总面积约 60.4% 。计划后续每年新增高效节水灌溉面积约1.39 万亩，按照每亩节水 100m 3 计算，每年节水约 139 万 m 3 。

退灌减水是治理地下水超采最有效的措施之一。近几年来，各超采区所在地通过联合执法、土地清查，清退了大部分非法耕地，退减了部分超采的地下水。据统计，至 2021 年底，十二师退减灌溉面积 2.75 万亩。

据统计， 2021 年第十二师共有规模以上机电井 652 眼，其中保留井 615 眼，抗旱应急井 37 眼。近几年，各超采区所在地严格控制住机井数量增长，关停了一批机电井，机电井数量总体呈略微下降态势。据统计，近几年各超采区所在地共关停机电井43 眼，其中一 〇 四团 1 眼、五一农场 13 眼、三坪农场 1 眼、 222 团28 眼。

（ 2 ）非工程措施

自治区水利厅印发《关于进一步加强地下水管理工作的通知》（新水厅〔 2011 〕 137 号），要求从严加强地下水取水许可管理。上收了地下水取水许可审批权限，规范了机井建设审批管理，严格执行规划水资源论证和建设项目水资源论证工作，并与电力监管部门联合印发《关于加强取用地下水供电管理的通知》，明确要求未取得取水许可申请的，不予办理供电手续，并加强了地下水开采计量管理。

按照相关文件精神，第十二师也相应地出台了一系列方案，印发《第十二师用水总量控制管理实施方案》（师水发〔 2020 〕54 号）、《新疆生产建设兵团第十二师退地减水工作实施方案》（师办发〔 2018 〕 82 号）、《新疆生产建设兵团第十二师地下水压采工作方案》（师办发〔 2020 〕 18 号）等，对第十二师近几年减缓地下水超采区水位下降速率和恢复地下水水位起到了有力的推动作用。

2018 年委托第三方编制了《十二师地下水资源调查评价及超采区划定报告》，科学合理的评价了地下水资源量和划定超采区，划分了禁采区和限采区； 2021 年全师 615 眼保留井安装井电双控工作，动态掌握地下水开采量；响应《关于做好机井登记核查和上报公共供水管网覆盖范围自备井关闭方案的通知》（兵水电〔 2018 〕 29 号）文件要求，第十二师严格自备井管理，限期依法关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备井，2020 年末全部实施完成，自备井建档立卡率 100% ，取水在线监控率 100% 。委托第三方选取已有 20 眼机电井，开展 2023 年至2030 年第十二师辖区地下水水位埋深及开采量监测，每年提交地下水统测成果报告，实时掌握超采区地下水动态变化。

第十二师水利局积极申请增加外调水指标， 2022 年 6 月将引额水量给 222 团分配的水量由每年 3500 万 m³ ，增加至每年 6100 万m³ （见《关于协调解决引额水量弹性配置利用的函》新疆额尔齐斯河投资开发 < 集团 > 有限责任公司 2022 年 6 月），缓解了 222团渔儿沟水源地的供水压力，为 222 团渔儿沟水源地超采区压减地下水开采量奠定了基础。

这些政策文件的实施，推进了超采区治理工作，也是近几年第十二师超采区地下水位下降速率减缓或缓慢上升的原因。

2. 治理效果与面临的挑战

近年来，为落实最严格水资源管理制度，制定了用水总量控制方案。 2018 年第十二师委托第三方编制了超采区划定报告，提出了超采区治理的措施，超采区治理取得了一些成效。从地下水开采量来看，第十二师 2019 年至 2021 年地下水开采量逐年减少。从地下水位变化来看，大部分超采区地下水位呈持续下降状态，但与前几年相比，水位下降速率明显减小，水位下降的监测井数量开始减少。从机电井数量来看，第十二师各超采区所在地州（市）严格控制机井数量，关停了一批非法机电井，机井数量呈逐年下降状态。从监控能力来看，截止 2021 年，第十二师共计安装机电井计量设施 615 台，占机电井总数的 100%（不含抗旱井）。

地表水足额配给和退减灌溉面积是超采区治理的有效手段。鉴于中央关于保障国家粮食安全政策要求，第十二师在国土空间规划 “ 三区三线 ” 划定工作，对原 2.75 万亩退灌面积已全部复核，明确已无可退灌溉面积，现状耕地保有量，已经科学论证，保留合理，退灌措施在现阶段已无法继续实施。在此情况下，第十二师超采区治理的主要挑战是地方未按地表水指标足额配水，辖区内刚性用水需水难以保障。近年来，第十二师积极与地方沟通协调，通过自治区协调会议、兵地融合发展会议等多层次、多方面的形式、协调解决地表未按指标配水问题。

兵地联动，综合制定水量指标，共同促进超采区的治理，是推进区域上恢复地下水水位的重点。例如：乌河灌区西山超采区水位下降的主要原因是周边的乌鲁木齐市西山水源地年均集中开采 1800 万 m³/a 造成的。该片区所属十二师的超采区为临近乌鲁木齐市西山水源地旁兵团行政范围的 26km 2 （见附图 1 ），属一般超采区，虽然靠近乌鲁木齐市西山水源地的长观井显示地下水下降速率在 1.0m/a ，但是一 〇 四团和西山农牧场的地下水开采模数 3.3×10 4 m 3 /a·km 2 ，远低于整个乌鲁木齐河流域的可开采模数 29.2×10 4 m 3 /a·km 2 ，从水位等值线及开采规模上分析其超采原因，水位下降主要是周边西山水源地年均集中开采1800 万 m³/a 造成的。建议另选水源，恢复乌鲁木齐市西山水源的备用供水性质，或者综合规划，减少其开采量。

四、综合治理总体布局

（一）治理范围、原则和目标

1. 治理范围

地下水超采治理范围为本次 2021 年复核后的 4 个超采区，超采区面积 174km 2 。行政区域包括第十二师 221 团、 222 团、五一农场、西山农牧场共 4 个农牧团场。其中 221 团属鄯善县超采区，222 团属阜康市超采区，五一农场、西山农牧场属乌鲁木齐市超采区。详见附表 1 和附图 1 。

2. 指导思想

按照“总量控制、综合治理、统筹调配、兵地协同”的原则进行超采区的治理。

总量控制：各超采区所在地按照《控制方案》中的地下水可供水量控制指标，在区域用水总量控制红线约束下，科学评价地下水资源量和可开采量，合理制定超采区地下水开采量和地下水位（或埋深）控制指标。超采区治理任务以《新疆用水总量控制方案》为基础，根据各超采区实际，适当调整。

综合治理：超采区治理既要有工程措施，又要有非工程措施；既要有法规政策的保障，又要有经济手段的促进；既要政府部门加强执行力度和监督考核，又要进行宣传教育，动员公众参与。

统筹调配：超采区治理涉及到各地州（市）县地方政府和兵团师团农场，涉及水利、农业、林业等多个部门。必须落实水资源管理地方党政一把手责任制，才能有效推动。另外，超采区治理还应与中低产田改造、盐碱地改良、退耕还林等政策相结合，全面统筹，合理调配。

兵地协同：按照兵地一体、融合发展的要求，兵地实施超采区治理要步调一致、协同努力。不能一方压采，另一方超采。

3. 治理目标

超采区治理的总体目标是达到地下水的采补平衡，实现地下水资源的可持续利用，保障供水安全；保护地下水生态环境与功能，保障生态安全。

2015 年 4 月 2 日，国务院印发《水污染防治行动计划》，其工作目标中明确要求，到 2020 年，地下水超采得到严格控制。根据各超采区地下水资源状况、地下水供用水现状及超采状况，结合 2021 年国务院印发的《地下水管理条例》，考虑到超采区治理的艰巨性和复杂性提出阶段性治理目标如下：

根据第十二师地下水资源状况、地下水用水总量控制指标、地下水供用水现状及超采状况，提出“近期 2025 年有效遏制、远期 2035 年采补平衡”阶段性治理目标。近期目标（ 2023—2025 年）地下水超采程度及超采区数量得到初步控制、基本建立地下水动态监测体系、地下水位下降速率明显减慢、地下水超采得到有效遏制；远期目标（ 2026—2035 年）基本实现地下水采补平衡，地下水资源得到合理开发、高效利用和有效保护，地下水位不再下降，转为逐步恢复，超采区得到治理。

（二）地下水开采量控制指标制定

各超采区地下水开采量指标的制定，以《控制方案》为基础，分解《控制方案》中十二师各团场的地下水可供水量控制指标到各超采区，再根据可开采量适当调整。

1. 《控制方案》中十二师地下水可供水量控制指标

2021 年地下水开采量 8615 万 m³ 。若按控制指标为规划水平年水量指标，则 2025 年较现状年需累计压采开采量 4173 万 m³ ；2035 年需较现状年累计压采地下水开采量 4573 万 m³ 。详见表 4-1 。

2. 核定后的超采区地下水开采量控制指标

根据《控制方案》中各团场的地下水可开采量控制指标，分解计算超采区地下水可供水量控制指标。第十二师超采区2025 年地下水供水量控制指标为 3616 万 m³ ， 2035 年控制指标3190 万 m³ 。详见表 4-2 。

由表 4-2 可知， 2035 年第十二师超采区内地下水可供水量控制指标均小于地下水可开采量。

考虑到超采区治理结合民生稳定的科学性，结合近期水位下降速率、十年平均开采量及可开采量计算出十二师各超采区不同水平年控制及需压采地下水量。提出“近期科学控制、有效遏制、远期完全达标”阶段性治理目标。到 2025 年需压采地下水开采量 2057 万 m³ ，主要是控制 222 团场外地下水开采量；再利用 10 年的时间至 2035 年，在 2025 年控制开采量 4911 万 m³ 的基础上，压采地下水开采量 1371 万 m³ ；累计压采地下水开采量3428 万 m³ 。

综上，第十二师超采区在 2035 年控制地下水开采量 3539 万 m³ ，小于地下水可开采量，地下水位继续恢复，超采区陆续得到完全治理，生态环境全面恢复，地下水开采量目标完全实现。核定后的超采区地下水开采量控制指标见表 4-3 。

（三）地下水位控制指标制定

地下水资源利用实行总量控制和水位控制，各超采区地下水水位不得低于规划水位控制指标。

水位控制指标的制定主要从两方面考虑：

（ 1 ）面上根据超采区治理目标，以地下水位年均下降速率作为水位控制指标。

（ 2 ）点上以监测井地下水埋深作为控制指标。

由于第十二师现状地下水动态监测孔少，且深度较浅，其仅能够代表局部地下水水位动态情况，故地下水埋深下限控制指标无法采用开采量与埋深的关系曲线确定。为确定地下水埋深下限控制指标，暂以本次统测水位埋深值作为埋深控制指标。即从本次关停的井中均匀选取典型井改造为地下水动态监测井，今后进行水位动态的监测。以这些典型井的地下水平均埋深作为初始埋深控制指标，然后根据区域水位下降速率进行埋深校核和控制。各超采区地下水位下降速率控制详见表 4-4 。

地下水埋深控制指标的确定是地下水用水总量控制和水位控制（双控）管理制度的重点和基础。超采区地下水实际开采量是制约地下水埋深变化的主导因素，二者之间关系虽受到降水年内年际变化、灌溉回归补给、地下水丰枯及水文地质条件等因素的影响，但在一定意义上也存在着不同程度的相关关系。故本次地下水埋深下限控制指标的制定，主要采用历史动态经验法，依据监测井年均地下水埋深与开采量关系，推求规划年地下水埋深下限控制指标。对地下水埋深与开采量相关性差或非相关的监测井，以 2020 年地下水埋深作为控制指标；对生态敏感区的监测井，以生态治理目标要达到的地下水埋深作为控制指标。考虑到生产实践的需求，尽量简化确定方法。总体思路如下：

（ 1 ）根据近年地下水下降速率，对地下水位变幅进行分区，主要分为地下水位下降区、地下水位上升区和地下水位稳定区。

（ 2 ）对于地下水位下降区的监测井，主要采用历史动态经验法，依据各监测井年均地下水埋深与开采量关系，推求规划年地下水埋深下限控制指标，并根据区域水位下降速率进行校核和控制。

（ 3 ）对于地下水位稳定区的监测井，保持在近年的水位。

（ 4 ）对于地下水位上升区的监测井，根据水位上升速率，推求规划年的水位。

各超采区代表性监测井 2020 年、 2025 年和 2035 年地下水埋深下限控制指标见附表 2 。

地表水来水丰、平、枯频率不同，对地下水位影响较大。本次所制定的监测井地下水埋深下限控制指标可作为平水年的控制指标，丰水年可在此基础按上升 0.5m 控制，枯水年可按下降 0.5m 控制。

另外，各超采区根据地下水位上升情况，确定合理的地下水埋深上限控制指标。在工业或民用建筑区域，以不影响地下工程抗浮稳定性和建筑物基础稳定性作为控制目标，一般情况下应低于建筑物基础埋深；在灌区，以不发生土壤盐渍化作为控制目标，一般控制在地下水埋深 2~5m 即可。

五、综合治理任务与措施

（一）压采量

采用超采区 2021 年实际开采量与 2025 年地下水规划控制开采量指标相减，计算出 2021 至 2025 年地下水压采量。采用 2025年地下水开采量控制指标与 2035 年控制指标相减，计算出 2026至 2035 年压采量。超采区分阶段压采量计算见表 5-1 。

第十二师超采区 2021 至 2025 年压采量 1911 万 m 3 ， 2026 至2035 年压采量 1274 万 m 3 ，合计压采量 3185 万 m 3 。详见附表 3 。

（二）治理的工程措施

地下水超采区治理的主要工程措施包括：高效节水、水源置换、机井封停、休耕轮作和种植结构调整、人工回补工程等六个方面。其中，高效节水、水源置换和机井封停具体任务见附表 4 。休耕轮作、种植结构调整和人工回补工程本次未在第十二师各超采区安排具体的任务。

1. 高效节水

2021 年第十二师灌溉面积 35.01 万亩，其中高效节水面积25.56 万亩（ 4.41 万亩无法正常使用），占灌溉面积约 73% 。高效节水工程主要通过新增节水面积、升级改造已有节水系统、提高渠系防渗率，节约用水，高效用水，从而减少地下水开采量。

第十二师高效节水覆盖率高于全疆和兵团平均水平，本次高效节水措施计划结合规模扩张和升级改造灌溉面积 13.85 万亩。

2021 至 2025 年，第十二师各超采区新增和升级改造高效节水面积 8.34 万亩，压减地下水 834 万 m 3 ； 2025 至 2035 年，第十二师各超采区新增和升级改造高效节水面积 5.51 万亩，压减地下水 551 万 m 3 ；总计新增和升级改造高效节水灌溉面积 13.85 万亩，压减地下水 1385 万 m 3 。详见表 5-2 。

2. 水源置换

水源置换工程主要安排在地表水仍有开发潜力的地区、跨流域调水的受水区，特别是规划期内地表水引水系统完善或者调水工程实施，以及能利用再生水的区域。第十二师超采区水源置换治理任务主要在 222 团。

一是积极协调外调水。 二二二团渔儿沟水源地超采区：根据《关于对济乌工程尾部平原明渠在阜康区域内增设两座分水闸问题的批复》（新水规计〔 2004 〕 104 号）每年向 222 团分水3500 万 m³ ， 2021 年实际供水量 4215 万 m³ ；根据新额函〔 2010 〕26 号文，协议同意每年给 222 团阜北工业园区供水 6000 万 m³ ；根据新额函〔 2011 〕 19 号文，协议同意满足 222 团人饮安全需水1700 万 m³/ 年。通过兵团水利局的协调，《关于协调解决引额水量弹性配置利用的函》（新疆额尔齐斯河投资开发（集团）有限责任公司， 2022 年 6 月）， 222 团新增弹性配置水量 2600 万 m³ 。外调水量达 6100 万 m³ ，不在用水总量控制指标内。

二是实施 222 团冰湖水库引水工程。 在南干渠反向扬水至冰湖水库后再向 222 团场区供水，可置换 222 团场区农业灌溉用地下水，可通过调水工程每年置换 1500 万 m 3 地下水。

三是提高再生水利用率 。 五一农场已建污水处理厂，日处理能力 1 万 m³ ， 2021 年处理城镇生活用水量 200 万 m³ ，再生水利用量为 55 万 m³/ 年，主要用于绿化灌溉。西山农牧场兵团工业园区内污水处理厂 1 座，主要处理西山农牧场厂部区域、西山大学城和开发区生活污水，一期日处理能力 5000m³ ，再生水利用量36 万 m³ ，多用于园区自用洗料（管理暂未移交，日均用量2000m³ ），其 2021 年正在新建二期的日处理能力 1 万 m³ 污水处理厂，再生水主要用于绿化。 221 团和 222 团已建污水处理厂再生水利用量较少，其中 221 团再生水年利用量 5 万 m 3 。通过提高再生水处理能力和利用率，可置换出部分超采地下水。

3. 关停或封停机井

为保证压减水量的落实，需要对已完成节水改造和水源置换工程的超采区，实施机井关停或封停。

根据各超采区的实际情况，对依法需要封闭且年久失修、成井条件差或因混合开采导致水质变差的取水井，坚决予以填埋；对依法需要封闭但成井条件好、水质水量有保证的取水井予以封存备用。建立封存备用井登记、建档、管理、维护和监督制度，明确封存备用井启用条件和审批程序，构建机井管理数据库，确保在应急情况时按程序启用。

2016 至 2021 年，第十二师已关停封停 43 眼机井； 2022 至2025 年，计划关停封停 42 眼机井； 2026 至 2035 年，关停封停 27眼机井；合计关停封停 112 眼机井，占机井总数的 16% 。各超采区关停封停机井数量详见附表 4 。

4. 休耕、轮作和调整种植结构

休耕或轮作不仅可使土壤休养生息，恢复地力，还可减少灌溉面积，压减水量。种植结构调整主要通过减少耗水较高作物的种植面积，改种耗水较少的耐旱性农作物或与当地雨热同期生长的农作物，压减农业灌溉用水量。

休耕、轮作和调整种植结构本次不做具体任务安排，各超采区可根据各地特点、市场行情和各团场职工意愿，按照 “ 规模化、区域性、多品种、高效益 ” 发展方向，自行制定调整计划，压减地下水超采量。

5. 地下水回补

地下水回补工程不做具体任务安排，鼓励有条件的超采区采用洪水、冬闲水、或其它多余的地表水回补地下水。制定科学的地下水回补方案，并组织实施，增加地下水补给，涵养地下水源。例如： 221 团山北火焰山支脉对地下水水平径流的阻隔作用，无须建设地下截潜工程，使山前凹陷带成为天然的地下库区，可以考虑在 221 团山北考虑建立新时代坎儿井工程，自新建沉砂池处将红星干渠管道化或暗渠化，自瀚海门处地下水水位 5m 左右的区域建立引渗回补调蓄系统（渗坑、渗渠）、“横坎儿井集水”系统（地下水库工程）、“自流虹吸输水”系统（地下水库输水干管）三大工程。

其它超采区，在山前倾斜平原地带，可建设人工回补工程，利用自然河道、洪水、河湖联通工程等，增加地下水补给，涵养地下水源，如兵地共建的头屯河景观工程，在满足冲砂、清淤等前提下，利用梯级蓄水景观对地下水形成稳定的补给。

（三）治理的非工程措施

1. 落实用水总量控制方案

根据《控制方案》， 2030 年用水总量控制指标 18908 万 m 3（不含外调水），其中地下水 4042 万 m 3 ，地表水控制指标14866m 3 。 2021 年第十二师实际供水量 25360 万 m 3 ，其中，地表水 16745 万 m 3 （含 3500 万 m 3 外调水），地下水 8615 万 m 3 。可计算得： 2021 至 2030 年总的压减量为 2952 万 m 3 ，均为地下水压采量。也就是说只要用水总量控制方案能落实，地下水超采区就能基本得到治理。本治理方案至 2035 年压采 3185 万方地下水，是结合《控制方案》和十二师地下水超采现状制定的压采目标。

2. 完善地下水位、取用水量监控系统

（ 1 ）合理制定地下水开采量及水位控制指标

根据第十二师各团地下水超采区的水资源条件，结合超采现状 、 有关水利工程规划建设情况 ， 国民经济和社会发展需求 ，考虑超采区治理的艰巨性和复杂性等。根据分析十二师各地下水超采区现状及多年平均的开采量、开采系数、水位降幅、可开采量，制定不同水平年（ 2025 年、 2035 年）的开采量。

提出阶段性治理目标如下： “ 近期 2025 年初步控制和有效遏制、远期 2035 年采补平衡 ” 阶段性治理目标。近期目标（ 2022—2025 年）地下水超采程度及超采区数量得到初步控制，基本建立地下水动态监测体系，地下水位下降速率明显减慢，地下水超采得到有效遏制；远期目标（ 2026—2035 年）基本实现地下水采补平衡，地下水资源得到合理开发、高效利用和有效保护，地下水位不再下降，转为逐步恢复，超采区得到治理，生态环境明显改善。第十二师不同水平年地下水控制开采量及需压采量见表 5-4 。

代表性监测井地下水埋深下限控制指标的确定是地下水用水总量控制和水位控制管理制度的重点和基础。超采区地下水实际开采量是制约地下水埋深变化的主导因素，二者之间关系同时还受到降水年内年际变化、灌溉回归补给、地下水丰枯、临区地下水水位埋深影响及水文地质条件等因素的影响，因此水位埋深指标与开采量并不是完全相关，但在一定意义上也存在着不同程度的相关关系。

由于第十二师现状地下水动态监测孔少，且深度较浅，其仅能够代表局部地下水水位动态情况，故地下水埋深下限控制指标无法采用开采量与埋深的关系曲线确定。为确定地下水埋深下限控制指标，暂以本次统测水位埋深值作为埋深控制指标。即从本次关停的井中选取典型井改造为地下水动态监测井，今后进行水位动态的监测。以这些典型井的地下水平均埋深作为初始埋深控制指标，然后根据区域水位下降速率进行埋深校核和控制。

各超采区不同水平年埋深下限控制指标见表 5-6 。由于地表水来水丰、平、枯频率不同，对地下水位影响较大。本次所制定的监测井地下水埋深下限控制指标可作为平水年的控制指标，绿洲灌区（主要是 222 团场区和 221 团南区，防止水位过高产生次生盐渍化等危害）还需控制地下水位上限，沙漠过渡带重点控制地下水位下限，丰水年可在此基础按上升 0.5m 控制，枯水年可按下降 0.5m 控制。详见表 5-6 。

总之，各地下水超采区根据在科学治理条件下地下水水位上升（下降）情况，确定合理的地下水埋深上下限控制指标，考虑绿洲灌区控制地下水位上限，沙漠过渡带控制地下水位下限，控制原则是：城镇建筑物基础不发生浸没，灌区的土壤不发生次生盐渍化。

（ 2 ）完善地下水动态监测系统

地下水动态监测是合理开发、利用、节约和保护地下水资源的基础。第十二师地下水监测工作主要由水利部门和自然资源部门负责。不断完善地下水动态监测系统需做到：

第一需确保区内已有的 5 眼地下水位监测井正常运行，为掌握地下水年内动态和年际动态规律、实施地下水位指标控制提供科学依据。

第二每年对本次选定的 20 眼地下水位监测井进行地下水位监测，为科学划定地下水超采区、客观地评价地下水超采区综合治理的效果提供科学依据。

监测站的选择建议利用拟关停的监测井，可节约建设成本，对关停井也可资源最大化。详见表 5-7 ，图 5-1 、图 5-2 。

委托第三方开展 2023 年至 2035 年第十二师辖区地下水水位埋深监测，每年提交地下水统测成果报告。

（ 3 ）加强地下水取水计量

准确计量是科学管理地下水的基础，第十二师 615 眼保留井在 2020 年已经全部井电双控智能水表，实现取用地下水准确计量，已实现“以水定地、以电控水”的用水管理目标。

目前，建议第十二师各团场加强对 “ 井电双控 ” 数据统计和后期运维工作。

3. 经济手段促压采

2017 年 2 月 26 日 ，新疆维吾尔自治区人民政府审议通过了 《新疆农业水价综合改革实施方案》（以下简称《实施方案》）及《新疆水权改革和水市场建设指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）为当前新疆农业水价综合改革、水权改革和水市场建设提供了政策依据。 2020 年 4 月 2 日，第十二师党委常委会 2020 年第 11 次会议审议通过《第十二师农业水价改革实施方案》

（ 1 ）落实《实施方案》

按照《实施方案》要求，各超采区所在地要率先推进农业水价综合改革，严格征收地下水水资源费。农业用水定额管理、超用加价的农业终端水价制度，城镇居民用水实行阶梯水价制度，工商企业及服务业等用水实行超额累进加价制度。在超采区内探索试行资源水价，促进超采区治理。

2019 年起，根据师发改发〔 2019 〕 302 号文，第十二师水利局调整了第十二师水资源费征收标准。对非地下水超采区范围内职工身份地农业灌溉用水，限额以内用水免征水资源费，超出定额的水量按照 0.4 元 /m 3 执行。经营地等农业灌溉用水按照0.4 元 /m 3 执行，严格实行总量控制，不予超量。按照“多用水多付费”的原则，在实行农业用水定额管理的基础上，执行超定额累计加价制度，超定额加价幅度参照《兵团农业水价改革指导意见》（兵党水改发〔 2019 〕 18 号）规定执行。

（ 2 ）推进水权改革和水市场制度建设

根据《指导意见》，稳妥推进水资源初始水权确权登记，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式。允许通过水权交易满足新增合理用水需求，鼓励外调水、当地地表水、非常规水水权置换地下水水权，促进地下水超采区治理。

4. 完善地下水管理考核指标体系

第十二师应建立地下水管理考核指标体系，加强对地下水管理与保护情况进行定期考核，并纳入最严格水资源管理制度考核体系。在用水总量控制指标考核时，对地下水供水量控制指标、地下水位控制指标也进行考核。各超采区所在团场应分阶段对地下水超采治理的效果进行评价。

六、保障措施

（一）组织保障

加强组织领导，明确责任分工。第十二师各团场是实施地下水超采区治理的责任主体，地下水超采区治理涉及水利、自然资源、农业农村、生态环境等多个部门，要切实加强组织领导及各部门的统筹协调，全面推行河（湖）长制领导小组统筹协调各部门落实地下水超采治理工作。第十二师水利、自然资源、农业农村、生态环境等部门按照职责分工，做好行业指导和监督管理工作。各团场党政一把手负责辖区地下水超采治理、地下水资源保护和管理工作，严格落实地下水限采区规定。

（二）机制保障

建立地方和兵团协调机制。地方与兵团水资源一直未实现统一管理，导致地下水管理难以协调。存在竞相开采的情况；或一方压采，另一方仍然超采的情况。 2005 年，哈密地区成立了由地方兵团共同参加的水资源统一管理委员会，协调兵、地取用水关系。哈密地区成功的经验可向全疆推广，建议第十二师成立地方与兵团水资源统一管理机构，统筹协调、统一管理区域内的涉水事宜，互相融合、互相监督，共同面对水资源短缺问题，同步开展地下水超采区治理工作。

（三）法规政策保障

强化地下水执法力度。第十二师水行政主管部门应加强地下水监督管理，强化执法力度。对违法建设地下水取水工程、违法取用地下水、违法排水污染地下水、侵害地下水监测设施等行为，依照《中华人民共和国水法》、《地下水管理条例》、《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》等有关条款，追究法律责任。

建立健全举报制度。充分发挥新闻媒体和网络平台作用，公开曝光违法典型案件。限期办理群众举报投诉的违法开采地下水问题，一经查实，要严加处理，且给予举报人相应的奖励。

强化公众参与。为公众、社会组织提供水资源保护法规培训和咨询，邀请其全程参与重要执法行动和重大违法取用地下水事件调查。通过公开听证、网络征集等形式，鼓励公众参与地下水管理、水价改革等工作过程，广泛吸纳公众对重大决策和建设项目的意见。

（四）资金保障

建立健全机制，保障资金投入。各团场、相关部门要共同推进地下水超采治理工作，严格按照治理任务和目标组织实施。利用现有投资渠道，以争取上级专项资金支持为主、师本级财政预算为辅，引导社会多元化投资，多措并举解决超采治理项目资金。加强对水资源费征收和使用情况的监督检查，同时要积极拓宽融资渠道，充分发挥市场机制作用，吸引市场融资和社会筹资投入水资源保护事业。

实施本方案所涉及的各项工程治理措施，需要项目资金支持。其中，高效节水可利用现有投资渠道，从每年的高效节水、小型农田水利建设资金中安排，建议优先安排与地下水超采区治理有关的项目投资。水源置换工程积极争取中央资金支持。地下水监控系统建设与运行维护费用，建议超采区所在地财政预算安排专项资金。退灌减水工作由超采区所在地组织实施，科学合理制定退灌减水配套政策，确定补偿标准，补偿资金应统筹考虑社会保障、扶贫、各项涉农资金等来源渠道，并积极争取中央地下水超采区治理专项资金支持。

（五）落实最严格水资源管理制度

落实最严格水资源管理制度，严格按照用水总量控制方案控制地下水开采量，治理地下水超采区，防止临界超采区和未超采区演变成新的超采区。

（六）与时俱进、及时完善本方案

本次地下水位控制指标制定采用的是已有的水利、自然资源的监测井和周边地方的监测井。国家二轮地下水监测工程正常运行后，建议以国家地下水监测井作为代表性监测井制定地下水位控制指标，对本方案中的地下水位控制指标进行完善。同时师级长观井可以同步进行。

附表 1

第十二师地下水超采区评价复核成果表附表 2

第十二师地下水超采区监测井地下水埋深下限控制指标汇总表附表 3

第十二师地下水超采区分阶段地下水压采量计算表附表 4

第十二师地下水超采区治理任务表附图 1

第十二师地下水超采区分布图