高邮市国民经济和社会发展

第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要

序 言

“ 十四五 ” 时期（ 2021-2025 年）是我市在高水平全面建成小康社会的基础上开启全面建设社会主义现代化新征程的起步阶段，也是把 “ 强富美高 ” 新高邮建设不断推向前进、实现人民满意的高质量发展目标的重要阶段。

本纲要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记视察江苏、视察扬州重要讲话指示精神，根据中央、省、扬州市和高邮市委、市政府的决策部署要求以及《中共高邮市委关于制定高邮市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 〇 三五年远景目标的建议》而编制。本纲要深入分析了高邮面临的基础条件和宏观环境，阐述了 “ 十四五 ” 时期全市发展的指导思想、战略导向、发展目标、重点任务和主要举措，是政府履行经济调节、市场监管、社会治理和公共服务职责的重要依据，是未来五年全市上下推动国民经济社会发展的共同行动纲领。

第一章 “ 十三五 ” 发展回顾

第一节 发展成效

“ 十三五 ” 时期，面对错综复杂的发展环境和艰巨繁重的发展改革稳定任务，特别是 2020 年突如其来的新冠肺炎疫情冲击，全市上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央、省和扬州市决策部署，在市委市政府的坚强领导下，奋力夺取疫情防控和经济社会发展 “ 双胜利 ” ，决胜高水平全面建成小康社会取得决定性成就，为开启全面建设社会主义现代化新征程奠定坚实基础。

综合实力持续提升。 “ 十三五 ” 时期，全市地区生产总值可比价年均增长 7% ，高于全省、扬州市平均水平， 2020 年末达到 838.18 亿元，人均地区生产总值突破 10 万元大关。一般公共预算收入总体呈现稳步上升态势，达到 37.9 亿元。社会消费品零售总额、固定资产投资年均增长 8.7% 、 14.4% 。全市进出口总额突破 5 亿美元，年实际到账外资最高达 1.5 亿美元，全市战略性新兴产业实际利用外资比重达到 80% 。跻身全国综合竞争力百强县市，并不断争先进位，荣列 2020 年中国县域经济百强榜第 47 位，创历史新高。

新旧动能加速转换。 科技创新引领不断增强，产业发展质效不断提升，荣列中国工业百强县（市）第 55 位、中国创新百强县（市）第 44 位。工业经济稳步提升， “ 十三五 ” 时期构建了“4+4” 主导产业体系，规上工业企业数量（ 564 家）和规上工业企业总产值年均增速（ 15% ），位居扬州各县（市、区）第二位。2020 年工业开票销售预计达 965.75 亿元。建筑业发展势头良好，总产值突破千亿大关，稳固占领北上广建筑市场，积极开拓海外建筑市场。拥有特级资质企业 3 家，一级资质企业 17 家。现代商贸、生态旅游、现代物流等特色服务业发展态势良好，全域旅游示范创建深入推进，盂城驿和抗战最后一役纪念馆创成国家 4A 级旅游景区。获评扬州唯一国家级电子商务进农村综合示范县。现代农业特色明显，水稻单产连创扬州新高，创成全国第三批率先基本实现主要农作物生产全程机械化示范县、中国大闸蟹生态养殖示范市、部级粮食绿色高质高效创建示范县，农科区以第一名通过国家科技部验收。科技创新实力稳步增强，全社会研发经费支出占 GDP 比重达 2.2% 。累计新增高新技术企业 217 家，总数达 310 家，高新技术产业产值占规上工业产值比重达 45% 左右。获批筹建省级高新区。获批省级重大科技成果转化项目 8 项，位居扬州前列。建立 “ 产研院 + 镇长团 + 高层次人才协会 ” 联动工作机制， “ 万人计划 ” 引才实现零的突破，年柔性引进高层次人才超过 100 名。强势推进重大项目建设，累计实施扬州市级以上重大项目 110 个。

改革开放全面深化。 持续深化 “ 放管服 ” 改革，单独组建市行政审批局并实质化运行，实行 “ 三集中、三到位 ” 。推进政务服务 “ 一张网 ” 建设，江苏政务服务网高邮综合服务旗舰店上线运行， 90% 以上事项实现不见面审批，实现营业执照 100% 全程电子化。制定涉审中介服务 “ 四项清单 ” ，大幅压减各类行政审批前置中介服务事项，依托 “ 网上中介超市 ” 模式进一步提高了中介服务的规范性和效能。推进 “ 多证合一 ”“ 证照联办 ” “ 一照一码 ” 、放宽企业住所（经营场所）登记条件等登记制度改革。扎实推进基层 “ 三整合 ” 改革，除开发区（马棚街道）外，所有乡镇 “ 一办八局 ” 挂牌成立。有序推进新型城镇化综合试点，送桥镇获批省经济发达镇行政管理体制改革试点并通过验收。推进精准招商，创新 “ 六个一 ” 模式，搭建智慧招商云平台，构建 “ 一盘棋 ” 招商格局，有效开展 “ 双黄鸭蛋节、长三角、珠三角、京津冀、成渝经济圈 ” 专题招商活动， “ 十三五 ” 以来，累计完成实际到账外资 4.5 亿美元。强势推进 “ 鱼跃龙门 ” 企业上市行动，出台上市行动方案和扶持政策，聘请专家顾问，遴选重点培育企业，举办各类宣传推介活动，精准服务企业上市。传艺科技成功上市，募集资金 10.8 亿元。出台《高邮市聚焦企业关切大力优化营商环境任务清单》和年度任务工作清单，营造更加优质的营商环境。加强信用体系建设，逐步健全市场经济主体信用档案征集和信用评价机制， 2019 年获全省政务诚信评价一等奖。

城乡建设统筹推进。 新型城镇化进程加快， 2019 年末常住人口城镇化率达 56.92% ，比 “ 十二五 ” 期末提高 6.55 个百分点。中心城区承载力明显提升，统筹强化教育、医疗、商业、金融、办公设施建设，有序推动城市公园体系提档升级，创成国家园林城市。获批国家历史文化名城，界首镇、临泽镇成功申报中国历史文化名镇。乡村振兴战略成果突出，建成 95 个美丽宜居乡村，三垛镇少游村、菱塘乡清真村、卸甲镇金港村被确定为省级特色田园乡村；农村危房改造荣获国务院督查激励，农村“ 厕所革命 ” 入选全国典型范例。基础设施建设跨越式发展，通扬线高邮段航道整治、京沪高速扩容高邮段、高邮通用机场、宁盐高速等一批重大交通基础设施项目加快推进；连淮扬镇铁路全线开通，高邮站、高邮北站综合客运枢纽全面建成，引领高邮迈入 “ 高铁时代 ” ，交通建设工作荣获省政府督查激励。城乡供水全面提档升级，科学合理布局饮用水源地，全面完成城乡供水深度处理改造，实现优质供水。积极推进防洪减灾工程建设，防洪体系全面构建。

生态环境明显改善。 实行最严格的环境保护制度，实施 “263”专项整治行动、江淮生态大走廊 “ 十百千万 ” 工程，加强高邮湖、邵伯湖、大运河等重点生态功能区域保护，全力打赢蓝天、碧水、净土保卫战，荣膺全国生态文明建设标杆城市。发布产业准入和生态管控正负面清单，推进江淮生态经济区建设。 2020年空气质量优良率达 82% ， PM 2.5 均值降至 37.4 ug/m 3 ，主要污染物排放量削减超预期完成 “ 十三五 ” 设定目标。水污染防治成效明显，先后完成 38 条城乡黑臭河道治理，率先在扬州实现建成区基本消除黑臭水体。疏浚县乡村三级河道 688 条（座），总长度 648 公里。国考省考断面 III 类以上水质比例达 85.7% ，里运河清水潭水质达标率为 100% 。创新 “ 河长制 +” 工作体系在全省推广，对部分市属河湖实行市场化管护。获评国家级节水型社会建设达标县、江苏省水生态文明试点城市。各乡镇全面完成农业水价综合改革。土壤污染防治有序推进，完成 59 家关闭搬迁企业及部分中度以上关注地块土壤调查、 8 个乡镇 25 个行政村农村环境综合整治和 121 个行政村污水处理设施建设。

“ 三大攻坚战 ” 成效明显。 实施防范化解重大风险三年行动计划，强化专项督导，有效化解政府隐性债务。建立企业破产处置协调联动机制，积极防范重点企业资金链断裂风险。加强对小贷公司等地方金融行业从业机构监管，排查整治 “ 套路贷 ”等非法金融活动。动员社会力量防范互联网金融风险，清理整治互联网金融企业 30 家。按照高水平全面建成小康路上 “ 一个不少、一户不落 ” 的目标，高质量、个性化开展三轮最贫困家庭帮扶，累计帮助 253 户最贫困家庭走出困境。采取 “2+1” 模式帮扶 28 个经济薄弱村，实现所有行政村集体经营性收入超 45 万元。以 “263” 专项整治行动和江淮生态大走廊建设为抓手，扎实推进污染综合防治，创成第一批省级生态文明建设示范市。建立污染防治综合监管平台，全面整改落实中央环保专项督察 “ 回头看 ” 和省级环保督察反馈交办问题。

民生福祉有效改善。 坚持把聚焦富民摆在更加突出位置，居民收入不断提升， 2020 年全市城镇居民人均可支配收入达41650 元、农村居民人均可支配收入达 23315 元，“十三五”期间年均增长 7.5% 、 8.4% ；城乡居民收入差距由 2015 年的 1.86:1缩小为 1.79:1 ，优于全省、全市城乡收入差距。社会保障体系日益完善，城镇登记失业率保持在 1.77% 的低位，城乡基本养老保险参保率达 98% ，城乡居民基本养老保险基础养老金发放率达 100% ，基本医疗保险参保率达 98% 。在全省率先成立医保基金监管委员会，医保报销结算周期缩至 20 个工作日。教育现代化持续推进，完成义务段学校 “ 全面改薄 ” 任务，万人口本科上线率位列扬州县（市、区）第一。医疗卫生服务水平稳步提升，全面创成国家卫生城市、省健康促进市，市人民医院创成三级综合医院，县级公立医院综合改革荣获省政府督查激励。养老服务体系日益完善，村、社区居家养老服务中心实现全覆盖，每千名户籍老年人拥有各类养老床位数达到 40 张，殡葬综合改革获省政府督查激励。文体事业更加繁荣，基本建成 “15 分钟文化圈 ”“10 分钟体育健身圈 ” ，市博物馆被联合国教科文组织命名为 “ 世界遗产青少年教育基地 ” 。残疾人公共服务体系不断完善，残疾人之家实现各乡镇（园区）全覆盖，建成市残疾人康复中心、残疾人辅具服务中心。

治理效能显著提升。 新时代文明实践全国试点建设深入开展，创成全国文明城市，卸甲镇、卸甲镇金港村、车逻镇特平村荣获全国文明镇村称号。不断深化依法治市实践， “ 十三五 ”期间两次获评省法治建设示范市，创成 18 个 “ 省级民主法治示范村（社区） ” ，在全省率先建成县级 “ 法治融媒体中心 ” ，各级法治文化阵地覆盖率达到 100% 。平安高邮建设深入推进，社会治安防控体系更加健全，扫黑除恶专项斗争取得实效，获评全省首批技防城建设示范单位，菱塘派出所获得全国首批 100 家“ 枫桥式公安派出所 ” 称号。菱塘回族乡多次获评 “ 全国民族团结进步模范集体 ” ，高邮镇琵琶社区创成全国和谐示范社区。安全生产形势良好，安全事故起数、死亡人数降幅扬州第一。创成省食品安全示范市。应急救援体系逐步完善，创成全国防震减灾示范县。

第二节 存在不足

“ 十三五 ” 以来，我市经济社会发展总体情况较好，但随着宏观经济环境的不断变化，加之受中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情等重大突发事件的影响，还存在一些需高度重视和重点解决的问题，主要表现在：

经济发展综合水平相对偏低。 从经济发展主要指标来看，我市依然处于全省经济社会发展相对滞后的区域，发展基础较为薄弱，部分指标在扬州市排名或居中或靠后，经济社会发展不充分、不平衡、不协调的矛盾较为明显。重大项目体量不大，在规模、速度、效益等方面依然存在不足；部分项目进度不快，难以达序时、见成效。在国内国际双循环新发展格局加快构建之际，开放型经济总量不大、质量不优，在区域经济发展中的贡献份额不高。高质量和价值链高端外资企业不多，重大制造业外资项目短缺。对外合作企业偏少，步伐不快、规模不大。

结构调整任务仍然艰巨。 战略性新兴产业尚处于培育阶段，先进制造业发展后劲还不足。制造业龙头企业不多，淘汰落后产能的推进力度还需进一步加大，产业链供应链抗风险能力有待加强。高端服务业发展还不充分，生产性服务业、专业性服务业等新增长点有待进一步培育，不少行业仍停留在低层次服务和传统服务方式上，引领带动作用还很有限。创新活力还不够足，科技进步对经济增长的贡献不够大。受人才、资金等因素制约，企业的技术创新主体地位尚未完全确立，整体创新能力还不够强。

人才人口支撑相对不足。 近年来，我市常住人口数远低于户籍人口数，处于净流出状态。 2019 年末常住人口城镇化率56.92% ，低于全国、省和扬州市平均水平。产业配套不完善，区域创新能力不高，对外来人口吸引力不足。此外，受老龄化程度逐步加深的影响，我市经济社会发展的人口支撑相对不足，导致劳动力紧缺、技术型用工和高层次人才缺乏、劳动力成本提高，将会给我市发展带来不利影响。

生态环保压力依然较大。 近年来，随着 “263” 行动、江淮生态大走廊建设、大运河文化带建设的不断推进，我市环境保护取得明显成效，但同时也给经济增长带来一定的压力。环境质量改善仍然任重道远，水环境治理面临的短板和问题仍然很突出，生态环保投入和设施建设力度还不够大，全市环境安全风险隐患依然存在，大生态环境保护格局尚未形成。

基本公共服务保障存在短板。 社会民生与人民期盼仍有差距。城乡居民收入与全省、全市平均水平仍有差距，完成 “ 十三五 ” 规划确定的目标难度较大。养老、教育、卫生健康等优质公共服务供给不足，城乡基础设施布局不均衡，结构性矛盾在民生各领域仍然存在。

第二章 “ 十四五 ” 发展环境

“ 十四五 ” 发展环境面临深刻复杂变化，国际形势不稳定性不确定性因素明显增多，我国发展仍然处于重要战略机遇期，区域一体化融合提速发展，机遇与挑战并存，亟需我市准确识变、科学应变、主动求变，掌握工作主动权，打好发展主动仗，在危机中育先机，于变局中开新局，不断开拓高邮经济社会高质量发展和现代化建设新境界。

第一节 国际环境

“ 十四五 ” 时期，世界 “ 百年未有之大变局 ” 将深度演变，国际形势存在很大不稳定性和不确定性。 一大批新兴经济体和发展中国家群体性崛起，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂。以中美战略博弈为代表的国际竞争将在更广泛领域以显性形式曲折反复，同时和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心。新型区域贸易协定签订加速重构国际贸易版图， WTO 框架下的贸易规则影响力有所减弱。新一轮科技革命正处于颠覆性变革重要关口，产业链创新链价值链制高点争夺空前激烈。国际产业分工格局深度调整，保护主义、单边主义频繁抬头，全球重要生产网络区域内部循环更加强化。全球安全局势复杂多变、新冠肺炎疫情影响广泛深远、低生育率和人口老龄化深度冲击，传统全球治理能力和治理体系面临巨大挑战。

第二节 国内环境

“ 十四五 ” 时期，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，全面转型成为经济社会发展的主要特征。 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展动力从低端模仿向 “ 创新引领 + 开放带动 ” 转变，数字技术有望成为经济社会的核心引擎。以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加快构建，全方位、多层次、宽领域的对外开放步伐加速。强大国内市场加快形成，消费将成为经济发展的重要动力源，高质量民生保障与改善需求进一步加大。城乡融合加速深化，乡村振兴战略纵深推进，城市群都市圈成为新型城镇化发展重要形态。生态文明理念走深入实，“ 美丽中国 ” 建设进入快车道。

第三节 区域环境

“ 十四五 ” 时期，区域一体化发展纵深推进，多重国家战略叠加效应加快释放。 “ 十四五 ” 时期，江苏省和扬州市将在高水平全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化新征程。江苏将按照 “ 两争一前列 ” 的要求，聚焦 “ 强富美高 ” 新江苏和 “ 六个高质量 ” 发展，抢抓 “ 一带一路 ” 交汇点建设、长江经济带建设、长三角区域一体化发展、大运河文化带建设等国家重大战略叠加的机遇期，深入推进供给侧结构性改革，加快构建自主可控、安全可靠的现代产业体系，扎实推进美丽江苏建设，在率先实现社会主义现代化上走在全国前列。扬州将牢记习近平总书记的谆谆嘱托和殷殷期望，奋力把扬州这个 “ 好地方 ” 建设好发展好，争创扬州发展的 “ 第四次辉煌 ” ，努力走出一条具有扬州特色的创新性发展、可持续发展、包容性发展的道路。

近年来，我市经济社会发展保持了 “ 稳中有进、稳中向好 ”的良好态势，大交通格局初步形成，新兴产业初具规模，社会民生初见成效等，为 “ 十四五 ” 开局奠定了良好的发展基础。同时，长江经济带建设、长三角区域一体化发展、大运河文化带建设等多重战略在省、扬州和我市叠加，也为我市发展提供了更高的平台和更宽广的空间。因此，我们要抢抓战略机遇，聚焦问题短板，以推动高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，加速产业基础高级化、产业链现代化步伐，全力推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，打造强劲活跃的新增长极。同时，聚焦人民群众美好生活需要，精准补齐生态、养老、教育、医疗、体育等各项民生短板，不断提升居民的获得感、幸福感和安全感。

第四节 机遇挑战

重大机遇。一是多重重大发展战略空间叠加机遇。 长三角区域一体化、大运河文化带、宁镇扬同城化、南京都市圈等国家和区域战略在高邮空间叠加，为高邮产业走出去引进来开拓了广阔市场空间，有利于打响运河名城的影响力，彰显高邮生态优势、空间优势和文化魅力，有助于更具特色融入到区域一体化发展中，构建协同错位的区域创新发展格局。 二是重大基础设施建设提升机遇。 随着连淮扬镇铁路建成通车，高邮已迈入高铁时代，同时城际铁路、港航建设、通航机场、数据中心等一批区域性重大基础设施和新型基础设施谋划建设，将进一步压缩同苏南、上海等发达区域的时空距离，强化同沿海、内陆、苏北等地空间联系，有助于更高效率、更高质量承接区域产业转移。 三是新科技和产业革命风口机遇。 “ 十四五 ” 时期是全球经济大循环调整和国内现代产业体系构建的关键期，以人工智能、量子信息、生物技术等为代表的新一轮科技革命和产业变革将会催生众多的新产业、新业态、新模式，有利于提质升级机械装备、电线电缆和纺织服装等传统产业智能化、网络化、数字化程度，加速光储充、智慧照明、电子信息等新兴产业发展，实施布局数字经济、生态经济等新经济新业态，加速构建高邮特色现代产业体系，实现 “ 变道超车 ” 。

面临挑战。一是资源要素与生态环境约束趋紧。 高邮地处淮河入江水道和南水北调沿线，生态承载能力相对较弱。随着长江经济带、江淮生态大走廊建设等更高标准的能耗排放、环境评价等资源环境刚性约束压力持续增大，迫切需要高邮坚持并贯彻落实 “ 绿水青山就是金山银山 ” 发展理念，加速生态文明体制机制创新探索，走出一条符合生态优先、绿色发展的生态经济发展新路子。 二是产业发展面临主体和创新关键制约。 当前，高邮传统粗放型增长方式难以为继，企业的技术创新主体地位尚未完全确立，创新研发投入相对偏小，支撑产业创新的重大功能平台、成果转化平台和新型研发机构建设层次相对较低，高端人才的吸引力还不够强，整体创新活力和能力还不足。如何统筹自主创新和区域协同创新，推动创新链产业链深度融合，做好 “ 无中生有 ”“ 有中生新 ” 的创新文章，是高邮亟需应对的重大挑战 。 三是区域和周边城市竞合更加激烈。 南京按照特大城市标准着力提高城市首位度，扬州着力重点加强中心城区建设，上海、苏南等发达区域也积极借助城市综合竞争力更强等优势，强化在人才、技术、资本等高端要素上的 “ 虹吸效应 ” 。仪征、邗江、江都、兴化等周边县（市、区）也持续加强对重大产业项目、重大基础设施、重大发展政策的争夺，高邮正处于不进则退、退无出路的关键时刻，需要防止被 “ 边缘化 ”“ 腹地化 ” 危机的出现。

第三章 总体要求

第一节 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会和习近平总书记视察江苏、视察扬州的重要讲话指示精神，以开启全面建设社会主义现代化新征程、建设 “ 强富美高 ” 新高邮为统揽，以推进高质量发展为主题，坚持以人民为中心的发展思想，坚持新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，聚焦 先进制造业集聚区、乡村振兴实践区、文化文明融合区、宜居宜游魅力区 发展定位，大力弘扬 “ 崇文尚德、求实创新 ” 的新时代高邮精神，努力打造 实力高邮、美丽高邮、和谐高邮、幸福高邮 ，推动经济社会高质量发展再上新台阶，在全省不断争先进位，在扬州站稳第一方阵，为全省实现 “ 两争一前列 ” 奋斗目标和把扬州这个 “ 好地方 ” 建设好、发展好做出高邮贡献，体现高邮力量。

第二节 发展战略

创新驱动战略。 把创新作为增强核心竞争力的重要手段，深入实施创新驱动战略，培育发展新动力，强化创新体系和创新能力建设，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。优化升级机械装备、电线电缆、纺织服装等传统产业，培育壮大光储充、智慧照明、电子信息等新兴产业。推动先进制造业和现代服务业深度融合、产业链和创新链双向融合，打造光储充、智能照明、电子信息等区域性地标性特色产业集群。

城乡融合战略。 协同推进新型城镇化和乡村振兴，进一步优化城乡发展格局，增强中心城区综合承载力，加快城乡要素互流互动，补齐镇村基础设施和公共服务短板。健全完善区域协调、城乡协调发展机制体制，促进东部 6 乡镇加快崛起，推动区域协调发展、均衡发展、融合发展，全面提升区域整体发展水平。

绿色发展战略。 坚持生态优先，绿色发展，践行 “ 绿水青山就是金山银山 ” 的发展理念，加快转变生产生活方式，从群众最关心最直接的环境问题入手，系统推进环境污染防治，积极开展生态保护修复。加快产业绿色化和生态产业化，探索资源消耗少、环境代价小、发展质量高的绿色经济增长路径，提升发展的 “ 含金量 ” 和 “ 含绿量 ” ，推动生态资源转化为富民资本、经济优势，实现经济社会和生态环境全面协调可持续发展。

开放合作战略。 加强 “ 三区三产业 ” 建设，做强做优龙头企业，提升开放合作水平，依托产业集聚区，着力招引上下游配套公司和跨国集团，提升产业综合实力。积极组织企业参加优质线上线下展会，充分发挥进博会、广交会等知名展会效应，主动融入国家开放战略，寻求合作机遇。打响高邮区域品牌，重点培育一批有影响力的外贸企业和品牌。加快电商发展，引导企业出口转内销，打造内外贸 “ 双循环 ” 新平台，促进我市企业在新的发展格局中走在前列。

共建共享战略。 巩固全国文明城市创建成果，坚持以人民为中心的发展思想，始终把增进民生福祉作为发展的根本目的和最高追求，在就业、教育、医疗、养老、环境、社会保障、公共安全、兵役征集、退役军人保障等人民群众最关心的问题上下足功夫、花大力气。在更高水平上实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断增强市民的获得感、幸福感和安全感。

第三节 发展定位

先进制造业集聚区。 融入长三角区域一体化和宁镇扬一体化发展，加强区域协同创新，对接融入区域创新链、供应链和产业链体系，巩固提升机械装备、电线电缆、纺织服装三大基本产业，加速集聚光储充、智慧照明、电子信息三大新兴产业，巩固壮大实体经济根基，培育若干百亿级地标性产业集群，打造宁镇扬同城化发展新的增长极。

乡村振兴实践区。 聚焦农业农村现代化，全面推进乡村振兴，加快扬州国家农业科技园区和 “ 四河四路 ” 乡村振兴综合试验区建设，探索区域化、规模化、集约化现代农业发展路径，发展特优高效种植和特种水产养殖，推广生态养殖、综合种养等循环技术和模式，提升优质绿色 “ 菜篮子 ” 产品供应能力和水平，扩大高邮鸭蛋、扬州鹅、大闸蟹、生态罗氏沼虾、优质稻米等品牌农产品的知名度和竞争力。

文化文明融合区。 充分发挥全国文明城市和国家历史文化名城优势效应，策应大运河文化带和大运河国家文化公园建设，挖掘放大独特的人文资源禀赋和历史名人价值，注重文化与旅游、创意、科技、教育等有机融合，打响高邮文化品牌。

宜居宜游魅力区。 充分发挥河湖水生态资源优势，将 “ 绿、水、花、文 ” 植入城市建设发展，争创国家全域旅游示范区和高邮湖（清水潭）省级旅游度假区，做足城市水韵和乡村旅游文章，以绿色发展彰显生态优势，打造环境优美的宜居宜游城市。

第四节 二〇三五年远景目标

党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排，即到二 〇 三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到 2035 年，全市经济社会发展的远景目标是：综合竞争力和经济创新力大幅跃升，人均地区生产总值在 2020 年基础上翻一番以上，居民收入在 2020 年基础上翻一番以上，人民群众过上现代化的高品质生活，高质量发展走在苏中苏北县（市）前列，基本实现以经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高为内涵的社会主义现代化。现代化经济体系基本建成，自主创新能力大幅提升，产业链、创新链、供应链深度有机融合。区域协同发展取得跨越式发展，对外开放水平更高，深度融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中等收入群体成为主体，基本公共服务均等化覆盖常住人口，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，人的全面发展和全体人民共同富裕充分展现。美丽高邮魅力全面彰显，可持续发展的高品质国土空间格局总体形成。社会文明程度达到新高度，基本实现社会治理体系和治理能力现代化，形成共建共治共享的现代社会治理新格局。

第五节 “ 十四五 ” 经济社会发展目标

经济综合实力显著提高。 经济总量稳步壮大，地区生产总值年均增长 6% 左右，到 2025 年达 1100 亿元。工业开票销售年均增长 13% 以上，到 2025 年达 1800 亿元。一般公共预算收入增速不低于省均水平，到 2025 年达 50 亿元。固定资产投资年均增长 6% 左右。经济发展新动能持续增强，制造业增加值占地区生产总值比重达 39% ，全社会研发经费支出占地区生产总值的比重达 2.6% 以上。

改革开放活力充分激发。 系统化集成化改革向纵深推进，在 “ 放管服 ” 、要素市场化、农村土地制度等重点领域和关键环节改革上取得突出成果。深度融入长三角区域一体化、大运河文化带等重大战略，在服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中展现高邮作为，到 2025 年，实际利用外资达 2 亿美元，营商环境指数持续提升。

绿色生态优势更加彰显。 生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的市域国土空间格局基本形成，土地、能源、水资源消费总量和消费强度有效控制，生态经济和生态文明建设对经济社会发展的贡献率显著提高。绿色发展理念深入人心，河湖水生态得到系统保护修复，林木覆盖率达 24% ，空气质量优良天数比率不低于 83% ，地表水国考省考断面水质达到或优于 Ⅲ 类比例不低于 85.7% 。

文化自信自觉全面增强。 中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心，精神文明建设持续深化，全国文明城市建设保持常态长效，全社会文化自信自觉达到新的高度。公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，高邮特色文化知名度和影响力显著提升。到 2025 年，全市文化及相关产业增加值占 GDP 的比重达 5.5% ，社会文明程度测评指数不低于 90 。

人民群众生活明显改善。 人民对美好生活的需求得到更好满足，实现更高质量和更充分就业，城乡居民收入持续增长，民生保障水平进一步提高，基本公共服务标准化均等化水平进一步提升。 “ 十四五 ” 期间，居民人均可支配收入与经济增长同步，年均增速 6% 左右，城乡居民收入差距控制在 1.8:1 左右，城镇登记失业率控制在 4% 以内。

市域治理能力持续提高。 法治社会和诚信社会建设不断完善，司法公信力明显提高，社会治理体系和治理能力现代化水平进一步提升，共建共治共享的社会治理格局基本形成。风险监测预警和防范抵御能力大幅增强，发展安全保障更加有力，法治建设满意度达到 90% 以上，公众安全感达到 96% 以上，全社会和谐幸福、充满活力。

第四章 强化协同创新，打造经济发展新引擎

坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，突出区域创新资源协同共享，聚焦产业链与创新链双向深度融合，更加强化企业创新主体地位，完善创新载体平台，营造良好的创新生态环境，夯实创新人才智力支撑，健全创新服务体系，建设省内具有一定影响力的新兴科创名城。

第一节 强化企业创新主体地位

加强企业持续创新能力建设。 建立健全企业技术创新激励机制和政策支持体系，推进人才、政策、资金、服务等创新要素资源向企业集聚。积极落实企业投入基础研究税收优惠政策，鼓励和引导企业持续加大创新研发投入，开展产业关键共性技术和基础性前沿性技术研究，提升企业自主创新能力和内生发展动力。实施企业研发机构高质量提升行动，鼓励创新领军企业建立海外研发基地，推动龙头骨干企业创建省级以上企业重点实验室、技术创新中心、工程（技术）研究中心、企业技术中心等研发机构，加快实现大中型工业企业和规模以上高新技术企业研发机构全覆盖。支持龙头企业整合创新资源建立一批科技创新联合体、科技创新联盟。到 2025 年，研发经费支出占GDP 比重达 2.6% 以上。

促进科技型中小企业加快发展。 建立健全面向科技型中小企业的 “ 创业孵化、创新支撑、融资服务 ” 培育机制，完善创业孵化体系和中小企业创新服务体系，营造有利于科技型中小企业发展的公平政策环境、规范法治环境、普惠融资环境，培育壮大一批专注于细分市场、创新能力强、市场占有率高、掌握关键核心技术、质量效益优的 “ 瞪羚 ” 企业、专精特新 “ 小巨人 ”企业和制造业单项冠军企业。支持创新型中小微企业成长为创新重要发源地，深入实施高新技术企业培育 “ 小升高 ” 专项行动，建立完善高新技术企业梯度发展推进机制，加快培育以新技术研发、新业态创造、新模式创新为方向的小微企业，形成以高新技术企业为骨干的创新型企业集群。支持科技型中小企业开展模式、业态、组织、文化、品牌等组合创新，增大科技创新的乘数效应。到 2025 年，全市国家级高新技术企业累计达 400家以上、高新技术产业产值占规上工业总产值比重达到 45% 。

加快突破关键共性技术。 深化产学研用协作机制改革，创新完善关键核心技术攻坚体制机制，完善 “ 政府 + 高校 + 分中心 +产业板块 + 企业 + 投融资机构 ” 的新型产学研合作体系。引导龙头企业主导创新型企业与高校院所组建科技创新联合体，围绕高邮主导产业转型升级和高新技术产业快速发展中的短板和瓶颈制约技术，联合承担国家和省部级重大科技专项，开展一批关键性技术和前沿性技术研发攻关，力争形成一批具备自主知识产权的重大创新成果。充分发挥科学家和企业家在技术创新中的重要作用，强化目标导向类的基础科学研究，促进基础研究、应用基础研究和技术创新融通发展。实施产业技术标准引领能力提升计划，鼓励以龙头企业为核心成立产业链标准联盟，开展设计、制造、检测、产品等产业技术标准研制。

第二节 搭建创新载体平台

推动新型研发机构建设。 围绕主导产业和未来产业规划布局，以产业技术创新为主要任务，加快建设投资主体多元化、建设模式国际化、运行机制市场化、管理制度现代化的新型研发机构。支持新型研发机构集群发展，引导开发区、高新区依托新型研发机构，大力吸引产业链相关企业，加快形成特色产业创新集群。加强新型研发机构与依托单位、知名科研院所优势学科建立紧密合作关系，提高研发能力和技术源头供给水平。建立健全新型研发机构孵化培育机制、发展环境、法律法规、要素支撑、奖补政策和扶持制度，以技术成果为纽带，支持新型研发机构与专业技术交易平台结合，联合产业基金和社会资本，积极开展科技型企业的孵化和育成，打通从科研到产业再到市场的通道。建立完善新型研发机构分类评价体系，构建与科技型企业和高新技术企业孵化培育数量、研发服务成效和技术转移成交量等绩效评估相挂钩的激励机制，推进新型研发机构健康发展。到 2025 年，全市新建新型研发机构达到 10 家。

高水平建设创新园区载体。 发挥经济开发区、高新区、城南新区、国家农业科技园等创新主阵地作用，不断提升科技创新能力，促进各类创新要素集聚。开发区加大科技企业孵化器建设力度，培优做强科技企业孵化器和各类众创空间，健全 “ 苗圃 — 孵化器 — 加速器 ” 科技创业孵化链条，完善配套服务，打造一批高质量科技创新创业载体。高新区围绕主导产业布局，加快智慧照明产业园、汽车零部件产业园、厦门大学高邮创新园建设步伐，集聚发展高新产业。城南新区加快科技综合体建设，加大校企合作。国家农业科技园创成国家现代农业产业示范园和国家农业高新技术产业示范区，围绕优质种源培育、绿色健康食品、生态休闲观光等方向，完善农业科技创新体系，提升农业科技创新能效。实施 “ 十大载体 ” 提升行动，全面提升载体平台效能。到 2025 年，全市科技产业综合体中省级以上孵化器、众创空间覆盖率达到 90% 以上。

建设完善科技创新服务平台。 研究部署建设特色明显、支撑作用强、具有影响力的重点科技设施，争取国家重大科技基础设施和国家实验室来邮设立分支机构。积极建设上海产业技术研究院高邮智慧物联创新院等公共服务平台，强化高邮市产业技术研究院智力技术支撑功能，深化 “ 院团会 ” 联动工作机制，探索建立创新项目与人才引进一体化运行模式，形成 “ 引进一个人才、集聚一个团队、培育一个企业、带动一个产业 ” 的链式效应，打造个性化、立体式与全要素 “ 互联网 + 大数据 + 科技服务 ”开放共享式科技创新服务平台。完善以市场为导向的科技服务体系，优化技术交易市场、科研仪器共享平台、主导产业公共技术检测平台等布局，完善开放式便捷化共享服务功能，切实发挥协同创新发展作用。加强已建成公共服务平台整合，促进资源共享，探索政府项目资金引导 + 民营企业专业运营创新模式，全面提升科技公共服务水平。深入实施《全民科学素质行动计划纲要》，不断提升公民科学素养。

第三节 优化创新创业环境

完善激励创新创业体制机制。 深化科技管理体制改革，切实推进政府科技管理重点向制定完善规划政策、优化创新环境、提供创新服务转变，健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制。完善科技成果转化机制，积极落实股权激励和成果转化奖励政策。构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，支持实行以增加知识价值为导向的分配政策，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。落实大规模减税和更明显降费的政策举措，完善普惠性创新支持政策体系，探索实施科技成果转化、天使投资等创新创业的普惠税制。

深化区域协同融合创新。 深入落实长三角区域一体化发展战略，积极参与长三角城市群创新网络建设，大力推动城市间创新资源共享共用。主动融入 G42 产业创新带发展，对接上海全球科技创新中心、苏南自主创新示范区建设，全面做好科技人才、科技投入、科技管理等创新体制机制接轨，推动科技创新和产业发展深度融合。深化宁镇扬、南京都市圈协同创新资源一体化建设，主动对接 G312 产业创新走廊建设，推进与江苏省产业技术研究院合作，强化与高校院所、创新型领军企业、新型研发机构对接合作，鼓励来邮建设分支机构和科技成果转移转化基地，全面提升高邮创新能级。

加大科技金融支持力度。 深化科技投融资体制改革，落实研究开发费用税前加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策，探索投贷联动、知识产权质押、股权众筹以及资本市场等支持科技创新的金融创新机制。创新科技信贷产品与服务，积极用好 “ 苏科贷 ” 和 “ 高企贷 ” ，有序扩大科技型中小企业贷款风险补偿资金池规模，联合金融机构走进企业开展精准科技金融服务。鼓励支持质态优良企业、行业龙头企业积极谋求上市，尽快拥抱资本市场，持续做大做强。加强对上市后备梯队企业动态管理、专业服务。 “ 十四五 ” 期间，力争 3-5 家企业上市成功。探索建立科技成果转化引导基金、银政企合作项目贴息、科技保险等，促进拨、投、贷、保深度融合，形成多元化、多层次、多渠道的科技投融资体系。引进市场公信力高的信用评级机构，探索建立高邮信用评级机构，为企业融资提供信用支持。

扎实推进知识产权强市建设。 深化知识产权制度改革，全面提升知识产权创造、管理、保护、应用能力，探索形成激励发明、均衡利益、便捷交易、促进发展的知识产权制度体系。完善企业知识产权标准化管理政策引导体系，实施专利质量提升计划，鼓励企业进行海外知识产权布局，形成一批高价值知识产权组合。加大知识产权保护力度，提升知识产权行政执法能力，推进行政执法和司法保护联动机制，高新区、经济开发区高标准建成省知识产权示范园区。支持在邮企业、产业创新联盟与高校、科研院所、新型研发机构建立完善 “ 成果形成 — 发明公开 — 专利获取 — 交易撮合 — 技术许可或转让 ” 为核心链条的完善的技术转移体系。大力发展知识产权服务，充分发挥扬州市技术产权交易市场高邮分中心知识产权交易业务功能，提升科技成果向现实生产力转化的效能。到 2025 年，建成高邮市（道路照明）国家知识产权快速维权中心，申报国家地理标志保护证明商标 5 件，企业新增注册商标 4000 件，全市万人发明专利拥有量达到 25 件。

第四节 加快人才队伍建设

促进高端创新创业人才聚集。 深入推进人才强市战略，探索全市重大人才计划统筹设计，实施更加精准有效的聚才引才工程，以全球化的视野，立足全市产业链、创新链打造人才链，深入实施 “ 绿扬金凤计划 ”“ 秦邮人才集聚计划 ”“ 凤还巢计划 ”“ 紧缺人才计划 ” 及 “ 外专人才计划 ” 等高层次创新创业人才引进项目，加大对 “ 高精尖缺 ” 型产业升级创新领军人才、战略性新兴产业创业领军人才、企业高级经营管理人才、先进制造技能领军人才、生产性服务业领军人才、外国专家及团队的引进力度。建立健全科学规范的人才引进机制，鼓励企事业单位以咨询指导、兼职服务、 “ 候鸟式 ” 聘任、科研和技术合作、成果转化、专题服务等多种形式加大柔性引才引智力度，服务高邮经济发展。

统筹各级各类人才队伍建设。 推进人才资源整体开发，构筑党政人才、企业经营管理人才、乡土人才、服务业人才、社会工作人才、青年储备人才及基础人才等各类人才队伍建设相协调、市场配置与宏观调控相结合，充满活力的人才引进及发展体制机制。实施知识更新工程和技能提升工程，广泛建立与高校院所之间紧密稳定的战略合作关系，深入实施 “ 秦邮英才培育计划 ” ，完善分行业、分类别建立秦邮英才信息库体系，加强培养、奖励政策的配套衔接与落实，完善经济发展领域和社会事业领域中青年优秀人才选拔和培养链条。推进百名乡土人才培育计划，全面梳理、完善乡土人才信息库，构建多渠道发掘、立体式培训、全方位激励和 “ 传帮带 ” 发展体系，将乡土人才挖掘及培养绩效纳入乡镇经济社会发展考核体系，充分发挥乡土人才带领技艺传承、带强产业发展、带动群众致富等 “ 三带 ” 作用。深化新时代产业工人队伍建设改革，造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的高素质产业工人队伍。

持续优化人才发展环境。 深化人才发展改革和政策创新，厚植创新文化，推行容错机制，营造全社会崇尚创新、尊重知识、尊重人才的社会文化氛围，完善具有国际竞争力的人才发展体系和公共人才服务体系，形成人才引得进、留得住、用得好的良好生态。深化人事制度改革，探索打通人才流动、使用的体制机制壁垒，促进人才在党政机关、企事业单位和社会组织之间合理有序流动。加强人才载体建设质态升级，完善职称评聘、成果评奖、教育培训等便利化服务，为人才发挥作用施展才华提供更加广阔的天地。完善各层次人才贡献奖补政策，鼓励各类企业通过股权、期权、分红等方式加大对优秀人才的激励力度。创新人才服务体系，为人才提供住房、医疗、社会保险、子女就学、配偶就业等便利服务。建立健全以价值贡献为导向的科学人才评价体系，促进人才梯次结构建设、资源合理配置、优化使用，激发人才在邮创新创业热情。

第五章 加快转型升级，构建现代产业新体系

坚持以提高经济发展质量和效益为中心，以重大项目招引建设为抓手，做大做强先进制造业，大力培育战略性新兴产业，加快发展现代服务业，筑牢实体经济发展根基，积极培育夜间经济、数字经济等新经济新业态，构建完善现代产业新体系，夯实经济高质量发展的产业支撑。

第一节 大力发展先进制造业

升级完善 “3+3” 制造业体系。 积极对接长三角世界级产业集群打造，深度融入扬州先进制造业集群体系，培育形成高邮特色制造业集群和产业链条。聚焦工业 “3+3” 体系，推进机械装备、电线电缆、纺织服装等传统产业转型发展，培育壮大光储充、智慧照明、电子信息等新兴产业，培育发展生命健康、汽车零部件等特色新兴产业。到 2025 年，全市实现规上工业总产值达1200 亿元、 “3+3” 产业产值占比超过 80% 。

推进制造业链式集群发展。 围绕 “3+3” 制造业体系，充分发挥经济开发区、高新区、城南新区的园区主阵地作用和企业市场主体作用，梳理各产业的细分领域和上下游环节，全面实施产业链 “ 链长制 ” ，开展精准性靶向式招商。实施产业基础再造工程，加快各产业延链、强链、补链、固链步伐，优化产业链供应链发展环境，强化要素支撑，补齐产业链供应链短板。针对每条产业链打造 1-2 个聚焦细分领域的产业布局重点园区，推动产业集聚集约发展。针对每条产业链梳理重点企业，建立重点企业培育库，推动本土优质企业做大做强。充分运用市场机制推进行业整合、兼并重组、高位嫁接，加快培育招引一批具有自主核心技术和资源整合能力的 “ 链主 ” 型、平台型企业。强化 “ 专精特新 ” 中小企业培育力度，打造一批细分市场 “ 隐形冠军 ” 和产业链 “ 配套专家 ” ，提升产业链关键环节的自主可控能力。

优化乡镇（园区）工业定位。 落实主体功能区战略，明确主导产业定位。开发区重点打造光储充产业，高新区重点聚焦智慧照明产业，城南新区重点发展电子信息产业。此外，统筹推进专业园区建设，加快推进菱塘电线电缆特色产业园、龙虬环保产业园、三垛消防科技产业园、卸甲汽车科创园、汤庄液压机械和环保装备产业园等特色专业园区建设。其他乡镇工业集中区通过现有企业转型升级、现有资源 “ 填平补齐 ” ，盘活存量。鼓励发展 “ 飞地经济 ” 。

推进制造业协同融合发展。 积极推进制造业服务化和服务型制造发展，促进制造企业与生产性服务企业的资源整合和业务融合。依托特色载体和产业发展联盟，构建产业链上中下游、大中小企业融通发展新生态，鼓励通过龙头企业带动产业链相关中小企业在设计研发、生产制造、市场开拓、品牌建设、供应链金融等领域深度融合、协同发展，形成 “ 龙头企业 + 孵化 +基金 ” 的共生共赢生态。促进军民深度融合发展，积极搭建军工技术与市场需求的对接平台，畅通 “ 军转民 ”“ 民参军 ” 渠道，重点围绕特种电缆、医疗器械、电子信息、新能源等产业领域强化军民两用技术联合攻关，完善军民科技交流、知识产权保护、科技成果奖励和军民融合成果转化合作机制，建设一批示范基地和项目。

第二节 提速发展现代服务业

加快发展生产性服务业。 顺应制造业和服务业深度融合发展趋势，大力发展与制造业紧密相关的现代物流、现代金融、科技服务、软件和信息服务、商务服务等生产性服务业，推动生产性服务业专业化、网络化和集聚化发展，提高对制造业转型升级的支撑能力。

—— 现代物流。围绕提高物流效率和降低物流成本，积极推进物流资源整合，大力培育 A 级物流企业，支持第三方、第四方物流平台搭建。支持发展快递物流、电商物流、冷链物流等特色物流，建成城南新区电商快递产业园邮政陆运中心，构建完善智能化城市配送体系。

—— 现代金融。围绕完善金融组织体系和金融服务体系，加强银行、保险、证券、投资等各类金融机构招引，大力培育金融科技、科技保险、投资基金、消费金融等新业态新模式。加强上市后备企业培育，提高企业直接融资比例，积极稳妥化解金融风险。

—— 科技服务。支持开发区、高新区、城南新区、高邮镇等产业特色镇结合产业发展需求，打造技术研究开发、成果转移转化、创业孵化、检验检测等多功能的科技产业综合体，完善科技服务产业链条，促进产业链和创新链深度融合。

—— 软件和信息服务。赋能本地产业转型升级，加快工业互联网、工业云、数据中心等服务平台建设，推动信息服务在个性化定制、网络协同制造、数字化车间等方面的应用推广。立足智慧城市建设，支持开展医疗、教育、养老、交通、安防等领域服务类应用软件和信息技术服务的研发及示范应用。

—— 商务服务。积极盘活存量楼宇资源，加快推进高铁商务区、新城商务区建设，招引发展总部经济，推进商务服务专业化、集聚化发展。拓展电子商务深度应用，创新发展电子商务新模式，高质量建设国家级电子商务进农村综合示范县。

提升发展生活性服务业。 适应人民群众消费升级新需求，推动生活性服务业全面提升品质、形成规模、打造品牌，大力推进现代商贸、现代旅游、文化创意、健康服务、教育培训等服务业发展，提高标准化和便利化程度，满足人民群众美好生活需要，促进消费结构升级。

—— 现代商贸。优化提升全市商贸布局和业态，开展新一轮市场体系、商业网点和农贸市场布局规划修编，推进商业综合体业态升级，打造一批特色商业街区、历史文化街区，健全和完善社区商业体系。

—— 现代旅游。坚持全域旅游发展理念，利用美丽河湖风光和独特文化资源禀赋，深化 “ 旅游 +”“+ 旅游 ” 发展模式，设计旅游精品线路，丰富旅游创新产品，积极发展在线旅游、夜游经济等新业态，构建高邮特色旅游产业体系。

—— 文化创意。深度挖掘大运河文化、邮驿文化、龙虬文化、名人文化等特色文化资源，用足用好 “ 好事成双在高邮 ” 的独特 IP ，鼓励精品和原创作品创作生产。推动新一代信息技术在文化产业领域的集成与应用，发展数字创意产业。

—— 健康服务。依托优良生态环境发展健康养老养生产业，培育一批健康服务业示范园区、健康养老产业园，打造长三角生态康养基地。推广医养结合模式，支持康福医养综合体等社会化康养机构发展。

—— 教育培训。发展覆盖全年龄段的教育培训，加快产教融合发展，全面推行现代学徒制，推动形成以政府为引导、以职业院校和各类培训机构为主体、企业全面参与的现代职业教育体系和终身职业培训体系。支持省内外高校、高职院校等机构来邮办学。

加强服务业载体平台建设。 坚持高端化、高新化、集聚化发展方向，以服务功能优化、竞争力提升为核心，完善现有服务业集聚区、商务楼宇、科技产业综合体等载体平台功能，强化基础设施及功能配套，提升服务业集中集聚发展能级与水平。加大现代服务业领军企业和平台经济重点企业培育力度，积极争创先进制造业和现代服务业 “ 两业 ” 深度融合示范试点。进一步完善服务业发展的体制机制和政策环境，积极争取省市级服务业综合改革试点，形成一批可复制可推广的经验做法。

第三节 推进建筑产业现代化

推进部品部件工业化。 以装配式建筑发展为载体，加大构部件新产品研发支持力度，完善标准化、系列化体系，推进装配式装修材料、通用部件的应用，提升行业的自动化、智能化水平。围绕加快推进新型建筑绿色化、工业化和信息化发展要求，以龙头企业和骨干企业为重点，促进集成设计、装配技术与标准产品推行及使用，打造贯通上下游产业链条的产业集群，培育 1-2 个省级建筑产业现代化示范基地，力争到 2025 年建筑产业现代化建造方式成为主要建造方式。

增强行业综合竞争力。 大力培育 “ 航母型 ” 建筑企业，鼓励大型建筑企业跨地区、跨行业兼并收购，积极拓展上下游和多元化产业链。重点培育市政公用、公路、水利水电、港口航道等特级、一级资质企业。扶持骨干企业提升现代化、规模化、专业化水平，支持承接实体项目、创建优质工程，打造一批在全省、全国有较高知名度的高邮本土建筑企业品牌。推动建筑企业实行管理信息化、运营智能化、商务电子化，不断提高企业运营效率，大力推进 BIM 技术（建筑信息模型）广泛应用，促进 BIM 技术与绿色建筑、建筑产业现代化融合发展。

巩固扩大市场占有率。 在保持本土市场份额占有的基础上，引导更多的建筑企业申报对外承包工程经营资格，支持企业开展境外工程承包建设，鼓励企业在境外设立分支机构独立承揽建筑工程。积极争取与国际国内大承包商建立稳固长期的合作关系，借助外部技术、管理、品牌和资金优势，拓展工程承包领域，扩大劳务输出规模。通过举办优势企业推介会、建设合作推进会等形式，展示本土建筑业企业的品牌形象和精神风采，提升企业的知名度和影响力。引导企业顺应国家加大对外投资力度的趋势，加快拓展东南亚、南亚、中东等 “ 一带一路 ” 沿线国家市场和非洲、拉美等潜力较大的国际市场。

第四节 积极培育新经济新业态

丰富夜间经济业态。 围绕激活城市夜间消费活力，丰富景区夜游、街区夜游、文化夜市、深夜食堂、地摊经济等业态。积极通过提升改造夜间街区、优化景观灯光亮化、举办夜间特色活动、创新推广新型业态等形式，打造一批夜间经济文化品牌等。在不影响交通秩序、消防安全、环境卫生和群众生活，确保规范有序的前提下，通过画线设点，设置大型商场占道促销区和临时摊贩集中经营区，培育夜间经济主题街区，打造夜间经济聚集区。鼓励世贸等主要商圈和南门等特色商业街与文化、旅游、休闲等紧密结合，适当延长营业时间、开展多种形式的消费促进活动，鼓励开设节假日步行街、周末大集、休闲文体专区等常态化消费场所。

积极发展数字经济。 突出互联网技术的引领作用，强化数字与产业的融合，积极发展数字产业，推进产业数字化，丰富数字经济应用场景。以城南新区为主阵地，培育壮大以 5G 、新型显示、智能终端、高端软件、人工智能等为重点的数字产业，联合启迪智能网联科技，推进超智能产城示范基地建设。以新一代信息技术与制造业深度融合发展为重点，加快推进生产装备智能化升级，实施工业互联网 “ 入车间、连设备 ” 工程，进行机器换人、数字化改造，全面开展智能车间和智能工厂建设。加快推进 “ 企业上云 ” ，创新制造业数字化供应链管理模式，推进网络化协同制造，赋能制造业转型升级。加快数字技术与服务业融合发展，积极培育数字旅游、数字金融、在线教育、线上诊疗、新零售等现代服务业新业态新模式，构建数字生活服务生态体系。积极推进互联网和农业深度融合，发展现代智慧农业。

第六章 推进乡村振兴，建设现代特色新农村

全面实施乡村振兴战略，坚持四化同步，推动农业供给侧结构性改革，大力发展现代乡村产业，推动农村一二三产融合发展，建设美丽特色田园乡村，推进农业农村现代化，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

第一节 加快发展现代农业

优化农业产业结构。 在保障粮食安全，确保生猪等重要农副产品稳产保供的基础上，稳步提高粮经比，实施新一轮农业结构调整，进一步优化农业种养殖结构。发展特优高效种植，重点发展优质稻米和绿色蔬菜，确保全年粮食种植面积稳定在170.3 万亩，蔬菜播种面积稳定在 20 万亩， “ 十四五 ” 末高标准农田占比达 85% 。发展特种水产养殖，推广生态养殖、综合种养等技术和模式，推进扣蟹、黄颡鱼和罗氏沼虾优质苗种生产基地建设。发展规模畜禽生态养殖和加工，确保生猪年出栏量稳定在 32 万头，家禽年饲养量稳定在 3500 万只，畜禽生态健康养殖比重达 90% 以上，畜禽规模养殖场治理率达 95% 以上。

提升农产品质量品牌。 加大以绿色食品、有机农产品、农产品地理标志为代表的 “ 二品一标 ” 绿色优质农产品认证力度，建设好全国绿色食品原料（水稻、小麦）标准化生产基地和省级绿色优质农产品基地，不断提高全市绿色优质农产品比重，加快农产品质量安全追溯体系建设，大力推动农产品生产主体及其产品开展可追溯。落实食用农产品合格证制度，推动生产经营者落实安全生产主体责任，逐步实现合格证制度与市场准入有效衔接。到 2025 年绿色优质农产品比重及农产品质量可追溯率均达到 75% 。

推动农村一二三产融合发展。 加快农业园区建设和农业龙头企业培育，以基地推动规模生产、产品加工、鲜活储藏、冷链物流、电子商务等产业发展。引进发展一批生产规模大、发展前景好、带动能力强的农业产业化龙头企业，创新利益联结模式、加强产业链合作，实现劳动力就地就近就业，争创省级农业产业化示范联合体 2 家、市级农业产业化示范联合体 5 家。坚持发展农业与非农产业相结合，加快推进高邮鸭集团、光明集团、扬州立华等农业龙头企业的带动作用，新创农业龙头企业国家级、省级、市级 1-2 家、 2-3 家、 6-10 家，总规模达 110家以上，进一步壮大高邮鸭、扬州鹅、优质稻米、特色畜禽、特种水产等优势产业。鼓励发展建设一批集设施农业、生态农业、观光农业、旅游农业于一体的现代农业园区。加快推进 “ 四河四路 ” 乡村振兴综合试验区建设，打造一二三产融合发展示范样板。扬州国家农业科技园区创成国家现代农业产业示范园和国家农业高新技术产业示范区，争创国家级 “ 星创天地 ” 。

强化农业服务支撑体系。 强化农机农艺服务，推动农机农艺、机械信息融合发展，制定科学合理、相互适应的机械作业规范和农艺标准。加快智能化农机装备推广，强化智能农机示范基地建设、 “ 互联网 + 农机作业 ” 信息化平台试验示范。加强农机公共服务和社会服务体系、机耕道、机库棚等基础设施力度，大力开展精准农业机械化技术的试验、示范与推广，强化农机购置补贴政策实施，推进农机化转型升级，到 2025 年农作物耕种收综合机械化水平达 88% 以上，主要粮食作物综合机械化水平稳定在 96% 。加强农业科技服务体系与人才队伍建设，加快高素质农民、农机从业人员培训，推动传统农民向现代农民、经营管理者转变。鼓励建设一批为农服务专业化队伍，全面推进和优化以病虫防治、农业机械耕作收获、畜禽粪污收集、动物疫病防控、病死畜禽处理为主体的农业综合、全程承包第三方服务体系建设。

第二节 建设特色田园乡村

做好村庄布局规划与建设。 结合镇村布局规划，分类推进集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类等四类村庄建设发展，有序引导农民向新型农村社区集中居住。根据乡村人口数量变化与空间分布，科学布局农村公路、农村物流、电网改造、信息网络等基础设施建设，加快推动城市基础设施和服务内容向乡村延伸。完善农贸市场、农村服务中心、生态休闲公园等公共服务设施建设，建立健全设施维护运行服务机制，提高乡村基本公共服务水平。强化乡村特色营造，挖掘保护传统村落，利用丰富的邮文化、水文化、帝尧文化、龙虬文化等底蕴，提升乡村建设品位，彰显里下河地区特有的风土人情文化，探索具有高邮特色的村庄建设路径。统筹保护与发展，依托河湖、田园、村落等空间要素，强化田园风光、田园建筑、田园生活塑造，到 2025 年，累计打造特色田园乡村 18 个，规划发展村庄基本建成县、市级美丽宜居村庄。

培育乡村经济发展新动能。 以扬州高邮国家农业科技园区和 “ 四河四路 ” 乡村振兴综合试验区建设为契机，推动科学技术强农兴农，强化涉农领域产学研用合作，提升农业科研成果转化效用，形成可复制、可推广、可借鉴的高邮农业可持续发展样板。发展各类联农带农模式，促进小农户生产和现代农业发展有机衔接。发展休闲农业与乡村旅游，利用 “ 互联网 +” 、 “ 旅游 +” 、 “ 创意 +” ，推动农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，壮大休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态。完善现代农业服务体系，强化信息化、应急性服务供给，积极推动为农服务提档升级。推进村级债务实质化解，提高村级集体经营性收入。

切实改善农村人居环境。 强化农村人居环境综合整治，统筹推进农村生活垃圾、生活污水及厕所粪污治理，健全 “ 五位一体 ” 人居环境长效管护机制，营造整洁美观的农村环境。完善 “ 户分类、组保洁、村收集、镇转运、市集中处理 ” 的城乡生活垃圾收运处理体系，全面推行生活垃圾分类处理，到 2025 年，全市垃圾分类集中处理率达 90% 以上。强化农村生活污水治理，因地制宜推动接管处理、集中处理或分散处理。持续推进农房改善，加强农村道路及两侧亮化绿化建设，开展村庄河塘清理、河道环境综合整治，改善农民人居环境。

第三节 深化农业农村改革

深化农村集体产权制度改革。 深化农村土地制度改革，按照农村土地所有权、承包权、经营权 “ 三权分置 ” 办法，优化土地资源配置，推进农村集体经营性建设用地入市，提高村级分配比例，优先用于乡村振兴战略。充分释放农村土地制度改革的增收红利，让广大农民从土地增值中获得收益。扩大土地流转规模，降低交易成本，切实保护农民的权益；加大土地流转力度，充分发挥土地流转促进农民增收的作用。全面开展农村集体资产清产核资，进一步建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，加强农村集体 “ 三资 ” 管理信息系统动态管理。建立和完善农村基本经营制度，深化农村集体产权制度改革，发展农民股份合作等多种形式的联合和合作，让广大农民更多地分享财产性收入。

加快构建新型农业经营体系。 推动土地经营权规范有序流转，发展多种形式的农业适度规模经营。壮大一批村级集体经济和新型农业经营主体，发挥农民专业合作社和家庭农场作用，加强农民专业合作社规范化管理，鼓励组建合作联社和家庭农场联盟，实现抱团发展和合作联营。创新农业经营体系，建立完善 “ 公司 + 合作社 + 农户 ” “ 公司 + 基地 + 农户 ”“ 公司 + 家庭农场 +合作社 ” 等多种形式，形成产加销一体化产业链，完善利益联结机制。支持农村集体经济组织依托或整合农业社会化服务组织，为农户提供 “ 一站式 ” 农业生产社会化服务。

健全农业支持保护制度。 建立农业农村投入稳定增长机制，完善农业补贴制度，提高农业补贴的精准性。持续开展农业保险 “ 扩面、增品、提标 ” 工作，稳步建立水稻 “ 成本险 + 收入险 + 商业险 ” 三重保障体系，适时探索 “ 订单农业 + 保险 + 期货 ” 试点工作，不断满足广大农户特别是新型农业主体多层次、差异化的保险需要。创新农村金融服务模式，创新 “ 农权保 ”“ 农权贷 ” 等担保融资产品，全面提升农村金融服务水平，满足农民创业资金需求。统筹推进农业水价、供销社、农田水利工程产权制度等各项改革。

第七章 深化改革开放，激发区域发展新活力

更加注重发挥改革开放 “ 关键一招 ” 作用，以全面深化改革破障碍、以高水平对外开放增活力，深度对接融入长三角区域一体化、 “ 一带一路 ” 交汇点建设等重大战略，围绕营商环境、政府职能、市场经济等重点领域，突破一批关键重要环节改革，为经济增长提供强劲动力和广阔空间。

第一节 融入开放合作格局

积极融入区域发展战略。 深度对接长三角区域一体化、长江经济带、 “ 一带一路 ” 交汇点建设、大运河文化带、淮河生态经济区等重大战略，强化流域保护和综合治理，发挥大河大湖大湿地生态禀赋优势，展现生态价值和生态竞争力，打造江苏“ 绿心地带 ” 美丽城市。结合江淮生态大走廊建设，强化大运河文化资源保护，参与大运河国家文化公园扬州段建设，传承弘扬高邮特色文化。立足长三角的 “ 大三角 ” 和宁镇扬的 “ 小三角 ” ，深化与上海、浙江及苏南等地区在产业、创新、公共服务领域的深度合作，结合 “3+3” 先进制造业和现代服务业发展，打造一批产业和创新合作平台，积极承接科技成果转化、创新资源转移和优质项目落地。发挥生态文旅资源优势，面向长三角日益增长的消费升级需求，建设长三角最具魅力的旅游目的地城市。

打造省内一流营商环境。 健全优化营商环境工作协调和推进落实机制，细化完善营商环境任务清单，不断提升涉企服务质量和效率，围绕与市场主体密切相关的投资准入、办理建设许可、获得信贷、用地保障、项目招投标等，着力简化审批流程，持续提升投资建设便利度，构建亲清政商关系。全面落实内外资企业平等待遇，保障外商投资合法权益，提升外商投资服务水平。进一步放开民营企业市场准入，在项目核准备案、享受惠企政策等方面落实平等待遇，打破各种各样的 “ 卷帘门 ”“ 玻璃门 ”“ 旋转门 ” ，优化公平竞争的市场环境。弘扬新时代企业家精神，牢固树立鼓励创业者、维护投资商、尊重企业家的鲜明导向，健全常态化政企沟通联系和企业诉求受理机制，严格规范涉企执法行为，依法保护企业家合法权益。

加强社会信用体系建设。 加快探索 “ 信用 + 监管 ” 新模式，以培育企业守信、社会诚信、个人信用为重点，着力推进政务诚信建设，建立政务失信治理预防机制，制定公共信用信息归集管理暂行办法，打破信用信息壁垒现象。以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，将信用管理与 “ 全国文明城市 ” 创建成果紧密结合，拓展 “ 信易 +” 应用场景，完善诚信建设长效机制，弘扬诚信文明传统美德，推动城市社会信用度提升。在招标投标、政府采购、安全生产、市场监管、评优评先、提拔任用等广泛应用信用产品，营造 “ 办事先查信用、主动信用承诺 ” 的信用环境，加大守信激励和失信惩戒力度，构建信用信息共建共享的大格局。

推进开发园区 “ 二次创业 ” 高质量发展。 明确开发园区主导产业定位，发挥经济建设的主阵地、主战场作用，加快转型升级，采取 “ 腾笼换鸟 ” 等方式，整合要素资源，支持园区做大做强做优，提升发展能级，打造特色明显、产业鲜明的产业园区。经济开发区积极打造成长三角地区有特色、有影响的光储充特色产业基地，争创国家级经济技术开发区。高新区重点聚焦智慧照明产业集群发展， “ 十四五 ” 期间创成省级高新区。城南新区以电子信息产业为主导，努力建成全省产城融合示范区，车逻镇力争获批省级经济发达镇。

第二节 提升外资外贸外经水平

提升利用外资综合效益。 加大招商引资力度，突出 “3+3” 产业招商，引进新一代信息技术、机械装备、生命健康、汽车零部件等领域中高端项目，全面提升利用外资的质量和效益。充分发挥本土产业优势，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业，以加粗拉长产业链为重点，聚焦产业链关键环节的高科技、高附加值项目，着力吸引一批投资量大、科技含量高、产业关联度强的龙头型、基地型外资项目。注重提升新兴服务业、现代农业利用外资比重，积极探索外资参与城市建设、医疗卫生、养老服务的途径，全面扩大利用外资覆盖面。重点关注台湾、日韩、欧美等区域加大境外招商，加强与相关经济组织、中介机构的合作，委托、招聘海外人员，拓宽项目信息渠道，力求在项目、技术、人才等方面的合作取得新突破。创新引资方式，突出精准化招商，大力实施优势产业补链、延链、强链招商，提升产业招商精准度。推动平台招商，加快开发区光储充产业园、高新区智慧照明产业园、城南新区电子信息产业园、卸甲中汽研研发基地、龙虬环保产业园、三垛消防科技产业园、汤庄液压机械和环保装备产业园等 “ 区中园 ”“ 园中园 ” 建设，成为各类优质外资项目的首选地。鼓励发展质态好的外资企业，利用品牌、技术、行业影响力招引上下游配套项目。

加快转变外贸发展方式。 支持传统外贸企业转型升级，精心培育更多集研发、生产、销售于一体，具有较强国际经营能力的大中型对外经贸集团，到 2025 年新增 1-2 家进出口总额超亿美元企业、新增 2-3 家进出口总额超千万美元企业。深入实施 “ 科技兴贸 ” 战略，打造外贸自主创新的公共服务平台，加大对出口商品技术研发、创新改造的扶持力度，扩大具有自主知识产权的新材料、新装备、新能源、节能环保等产品出口，到2025 年高新技术产品出口占比达到 35% 左右。强化品牌战略意识，鼓励企业使用自主商标参与国际贸易竞争，重点支持企业“ 走出去 ” 收购境外知名品牌，推动外贸发展从 “ 数量规模 ” 向 “ 品牌质量 ” 转型，到 2025 年新增市级出口名牌 1 个。围绕智慧照明、消防器材、电动工具等特色产业板块，积极创建省级、国家级特色产业基地，到 2025 年新增市级以上特色产业出口基地1-2 家。

加强对外投资和合作。 建立和完善 “ 高邮境外投资重点培育企业信息库 ” ，扩大与境外投资促进机构合作，引导具有比较优势的企业 “ 走出去 ” ，通过直接投资、收购参股、合资合作等方式，形成以大企业为重点，中小型高新技术企业、劳动密集型企业为补充的境外产业投资合作格局，推动 “ 走出去 ” 与 “ 引进来 ”相互促进。鼓励企业通过境外并购、引进、消化、吸收、再利用，掌握境外高新技术，提高创新能力。鼓励企业建立境外市场营销网络、研发中心，提升对外承包工程的能力水平。鼓励企业在开展对外投资和承包工程业务的同时，增强带动电动工具、消防器材、智慧照明、大型成套设备等出口能力，增加急需原材料、资源能源等产品进口，实现外经贸的联动发展。积极开拓加拿大、澳大利亚、阿联酋等欧美中高端劳务市场，加强对外劳务合作企业监管和服务，规范外派劳务经营行为，保护劳务人员合法权益。

第三节 加快转变政府职能

拓展 “ 放管服 ” 改革广度深度。 继续清理压缩行政许可事项，取消以备案、登记、注册、目录、年检、监制、认定、认证、专项计划、征求意见等为名实施的变相审批和许可事项。深化“ 互联网 + 政务服务 ” ，加快推进 “ 不见面审批 ” 标准化建设，积极构建标准统一的审批服务模式，建立规范统一的审批服务体系，提升 “ 一站式 ” 服务功能。加快与省市政务服务平台和全国一体化在线政务服务平台的对接。优化不动产登记服务，推动不动产登记 “ 一窗受理、集成服务 ” ，建设不动产登记、房产交易与 “ 金税三期 ” 相互衔接的信息化平台，实现不动产登记机构、房屋交易部门和税务部门间信息推送和实时共享。推广不动产登记与水、电、气、网络、有线电视过户等关联业务联动办理。

深化涉企商事制度改革。 积极推进 “3550” 改革常态化，推进企业开办 “ 全链通 ” 综合服务平台建设，扎实推进 “ 容缺受理 ”机制。推广电子营业执照，扩大电子营业执照应用范围，进一步简化 “ 电子身份证 ” 申领方式。突出 “ 照后减证 ” 原则，在全市范围内深入实施 “ 证照分离 ” 改革。探索对所有涉及市场准入的行政审批事项进行分类管理，坚决破解 “ 准入不准营 ” 难题，并根据改革进度同步做好动态调整。拓展 “ 多证合一 ” 改革广度和深度，实施 “ 一照一证 ” 改革，探索 “ 一证准营、一码覆盖 ” 新模式。推动统一的电子证照库建设。优化破产退出机制，简化企业注销程序。

推动市场监管改革创新。 加强事中事后监管，健全监管体系，完善配套政策，不断提高事中事后监管的针对性和有效性。依托省市市场监管平台开展 “ 双随机、一公开 ” 检查和涉企信息归集，依托国家企业信用信息公示系统开展涉企信息公示，加快推进市场监管领域 “ 双随机、一公开 ” 检查事项全覆盖。创新市场监管方式，加快构建以信用为核心的新型市场监管机制，深入开展信用承诺及公示工作，实现信用承诺的社会监督。积极探索包容审慎监管方式，建立对新产业、新业态、新商业模式监管容错机制，研究包容审慎监管标准，进一步优化新兴行业发展环境。规范监管执法行为，统一执法标准和执法程序，及时纠正不当行为和做法。建立健全综合监管部门和行业监管部门执法联动机制，推动跨行业、跨区域执法协作，形成全过程监管执法体系。

第四节 优化市场经济环境

稳妥推进国资国企改革。 进一步完善市属国有企业国有资本经营预算体系，规范政府投融资平台公司实体化运作，严控新增隐性债务。加快建立国资监管制度框架，推动市管企业建立健全 “ 三重一大 ” 决策制度，加强内部管理和企业的规范化、制度化建设。深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，优化国有公司绩效考核。推进混合所有制改革，支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。

推进要素市场化配置改革。 推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场。深化产业用地市场化配置改革，建立健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。引导劳动力要素合理畅通有序流动，健全统一规范的人力资源市场体系，加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制。推进资本要素市场化配置，鼓励优质企业上市融资、发行债券融资。加快培育发展技术、数据等新兴要素市场，充分挖掘数据资源价值。健全主要由市场决定价格的机制，最大限度减少政府对价格形成的不当干预。

建立健全市场主体保护机制。 全面完善产权制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，全面依法平等保护民营经济产权，依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的行为。完善和细化知识产权创造、运用、交易、保护制度规则，加快建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护，完善新领域新业态知识产权保护制度。全面实施市场准入负面清单制度，建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。全面落实公平竞争审查制度，强化公平竞争审查的刚性约束，建立健全第三方审查和评估机制。弘扬公平竞争文化，建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道，进一步营造公平竞争的社会环境。

第八章 加强生态保护，扮靓美丽宜居新家园

牢固树立和践行 “ 绿水青山就是金山银山 ” 的发展理念，把生态文明建设深刻融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，积极探索生态资源价值化转化路径，基本实现天蓝、水清、地绿、土净，努力建设美丽高邮。

第一节 系统推进生态保护修复

强化生态环境保护。 严格执行国家和省级生态保护红线规划和管控要求，强化规划环评和 “ 生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单 ” 制度的约束和指导，精准加强开发空间、总量控制、环境准入等方面生态管制。统筹长江经济带、大运河文化带、淮河生态经济带、江淮生态经济区等区域战略生态要求，以江淮生态大走廊建设为重点，着力加强神居山、高邮湖国家重要湿地、高邮清水潭湿地生态中心、高邮湖芦苇荡湿地公园、大运河、南水北调工程沿线等生态空间环境保护，筑牢以水为脉、林田共生、城绿相依的生态安全屏障。到 2025 年，确保生态保护红线面积不低于市域国土面积的22% ，自然湿地保护率稳定在 67% 。

强化生态环境修复。 加大湿地生态修复力度，统筹加快湿地公园、湿地保护小区等建设。加强坡耕地及小流域林地水土流失综合治理，控制水土流失面积。积极开展河湖、湿地、滩涂的环境治理和生态修复。深入推进 “ 城市增绿 ” 行动，全面深化城市绿化、平原绿化和村庄绿化建设，提高林木覆盖率和林木蓄积量。大力实施高邮湖退圩还湖生态修复工程，以自然修复和生态工程修复相结合方式，加强水源涵养、生态清淤、湖岸带生态阻隔等综合措施，保障水体水质和生态服务功能。

强化生物多样性保护。 开展高邮湖、里下河物种资源、综合物种指数、本地植物指数调查，加大濒危珍稀物种、国家一级保护动物保护力度，最大限度保护物种资源。控制渔光互补、农光互补项目实施规模，恢复野生生物栖息地原始生态。加大外来物种对内对外检验检疫力度，切实做好美国白蛾等林业有害生物防控，建立重点防治区域管理制度和有害生物应急预警机制，保障地区生物安全。提高对生态环境、野生动物资源及其栖息地的保护管理能力，积极恢复和改善野生动物的栖息环境。广泛宣传生物多样性保护知识，切实提高公众生物多样性保护意识。

第二节 加大环境综合治理力度

联防联控打好蓝天保卫战。 更加注重精准治污、科学治污、依法治污，开展 PM 2.5 与 O 3 协同控制，实施二氧化硫（ SO 2 ）、烟粉尘、氮氧化物（ NOx ）、挥发性有机物（ VOCs ）、臭氧（ O 3 ）以及二氧化碳（ CO 2 ）等温室气体多污染物协同治理。全面取缔散煤销售网点，深入开展散煤小锅炉整治。分类推进重点行业污染物治理，加强挥发性有机物总量控制。推进城市扬尘、餐饮油烟综合整治。深化农业面源污染治理，加大秸秆禁烧与综合利用力度。强化移动源污染防治，加大黄标车、老旧车辆等高污染车辆淘汰力度，推广应用新能源汽车，推进公交车、出租车 “ 油改气 ”“ 油改电 ” 。完善重污染天气应急响应机制，确保全市大气主要污染物排放总量持续下降、空气质量优良天数持续提升。到 2025 年，空气质量优良天数比率不低于 83% 、 PM 2.5年平均浓度小于 35ug/m 3 。

标本兼治打好碧水保卫战。 积极开展饮用水水源规范化建设，实施高邮湖、北澄子河、三阳河水环境整治，定期开展集中式饮用水源地环境状况调查评估、长效管理和保护评估、应急水源综合评估。严控涉湖涉河违法占用，确保不发生新违章，逐步消减历史形成的老违章。严密监控废水排放重点企业、集中式污水处理单位，确保治污设施正常运行、达标排放，严格执行工业项目新增排污权有偿使用制度。实施污水处理提质增效 “333” 行动，全面提升城镇污水处理设施运行质态。持续推进城乡黑臭水体治理，推进骨干河道清淤和综合整治，大力推进农村湖荡系统治理，建立河道湖荡轮浚机制。推动河湖长制从“ 有名 ” 到 “ 有为 ” 的转变，加快完善碧水保卫战长效监管机制，实现水环境改善精细化管理。到 2025 年，地表水国考省考断面水质达到或优于Ⅲ类比例不低于 85.7% 、全市建成区黑臭水体彻底消除、南水北调东线清水通道水质稳定达到 III 类水标准、高邮湖湖泊水质持续好转，地下水水质保持稳定。

补齐短板打好净土保卫战。 开展土壤污染状况调查，逐步建立污染地块名录，动态更新疑似污染地块名单，强化污染土地安全利用管理，防范人居环境和食品安全风险。实施土壤环境治理攻坚工程，持续推进卸甲镇农用地土壤污染治理与修复技术应用试点项目。实施污染场地风险管理、治理修复工程，按照 “ 谁污染，谁治理 ” 原则，推进西北棚户区染化厂地块、高邮市助剂厂等历史遗留污染地块风险管控、治理修复工程。加强土壤环境监管能力建设，建立土壤环境质量定期监测和信息发布制度。实施耕地保护提升工程，推行有机肥替代化肥、精准施肥等种植业施肥新模式，推进农用地土壤持久性有机污染物和重金属的综合防治。

第三节 打造绿色生产生活方式

推行绿色清洁生产方式。 强化能耗、水耗、环保、安全和技术等标准约束，促进建材、煤电等重点行业清洁生产和入园进区发展。推广普及循环经济发展模式，鼓励企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，强化绿色工厂、绿色园区打造，重点推动经济开发区、高新区、城南新区循环化改造。严格执行清洁生产审核制度，建立健全全流程环境管理体系，常态化、制度化对超标、超总量排污的企业实施强制性清洁生产审核。深入实施化肥减量增效、农药使用零增长计划，积极推广种养循环、轮作休耕、稻田综合种养技术和模式，高质量建设绿色优质农产品基地。

倡导绿色低碳生活方式。 推广使用节水型家用设备、卫生器具、节能灯具、节能环保家电和家庭用太阳能热水器。深入开展 “ 光盘行动 ” ，坚决杜绝餐饮浪费行为，避免 “ 舌尖上的浪费 ” ，在全社会营造浪费可耻节约为荣的氛围。建立和推行生活垃圾分类制度，健全垃圾分类收运体系，加强垃圾分类基础设施建设，促进与再生资源回收体系相互融合，提高垃圾无害化、资源化水平。推行绿色办公，使用循环再生办公用品，推行计算机网络信息传输和电视电话会议。

加强固废收集处置利用。 按照 “ 应收尽收、应处尽处 ” 的原则，强化医疗废弃物源头分类管理，推进工业固体废弃物分类贮存规范化。全面实施固废源头减量化工程，鼓励工业固体废物产生量大的企业在场内开展利用处置。加强收集转运专业化建设，健全一般工业固体废物治理体系，完善病死猪无害化处理和农药包装废弃物回收制度。实施废物资源化工程，拓宽工业固体废物综合利用渠道，推广城乡生活垃圾可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式，提升建筑垃圾和农业废弃物资源化水平。

第四节 健全生态文明制度体系

完善生态环境保护监管体系。 进一步理顺生态保护和监管体制，加快生态环境保护综合行政执法改革、生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革。加强生态空间用途管制，全面强化规划环评和 “ 三线一单 ” 制度的约束和指导。完善自然资源资产产权制度，健全排污权、碳排放权初始分配机制，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。严格执行江淮生态经济区产业准入和生态管控正负面清单，继续实行项目建设会商预审制度。

健全绿色发展考评和问责机制。 严守环境质量底线，制定和实施体现生态文明建设要求的评价体系、考核机制和激励办法。健全干部政绩考核体系，完善绿色发展评估制度，分类实行差别化考核制度。探索建立领导干部任期生态文明建设责任制、生态环境损害责任追究制，建立健全环境污染责任终身追究制度和环境损害赔偿制度。

积极探索生态产品市场化机制。 坚持 “ 谁受益、谁补偿 ” 原则，全面落实生态红线补偿机制和全市水环境区域补偿制度，加大对重点生态功能区、生态红线区域的转移支付力度，推进形成市场化、多元化生态环境补偿机制。积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。

第九章 优化空间布局，构筑城乡融合新格局

以新一轮国土空间总体规划为引领，强化国土空间规划的战略指导和刚性约束，划定落实 “ 三条控制线 ” ，统筹做好与各类专项规划的有机衔接。进一步优化市域空间格局，落实向湖发展战略，并完善市域城镇体系，促进中心集聚、特色发展，构建全市国土空间开发保护 “ 一张图 ” ，提升区域城乡融合发展水平。

第一节 强化国土空间开发保护

提质建设集约高效的生产空间 。以保障粮食安全为底线，坚持最严格的耕地保护制度，科学划定农业空间保护红线、永久基本农田保护红线，依法加强耕地占补平衡规范管理，完善耕地数量、质量、生态 “ 三位一体 ” 保护体系，实现耕地占补平衡且略有节余。到 2025 年，耕地任务保有量 120.8 万亩，其中永久基本农田保护面积保持在 107.97 万亩以上。科学划定建设空间管控边界，优化工业产业园区特色功能，重点提升经济开发区、高新区、城南新区等产业园区用地集约节约利用效率，加速推动乡镇产业园区提质发展，加快低效用地、零散用地整治，战略推动生产空间 “ 留白建绿 ” 。到 2025 年，建设用地总量控制在 250 平方公里。

精致打造宜居适度的生活空间 。明确城镇增长边界、用地规模和管控要求，完善中心城区、重点镇、一般镇城镇体系，优化镇村空间布局，引导生活空间尺度适宜、布局协调、功能齐全。统筹基础设施和公共服务规划建设，合理布局各类设施用地位置、建设规模和建设标准，超前布局 5G 网络、交通干线等基础设施，科学布局教育、健康卫生、体育、旅游休闲、水利等公共服务设施，加快城镇服务向乡村延伸，提高城乡人口综合承载能力。强化大运河、高邮湖等自然环境保护，放大国家历史文化名城品牌效应，充分维护具有历史传承价值、体现特色发展脉络的民居、自然景观、文物古迹、名木古村等，注重融入时代感、现代性，强化空间利用的人性化、多样化、功能化，着力构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈，让城乡居民过上更现代更舒适更高品质的生活。

特色构筑山清水秀的生态空间 。严格保护重要水源、湿地、森林等自然生态资源，规划构建 “ 三区多点多廊 ” 的生态安全格局。 “ 三区 ” 包括高邮湖湿地生物多样性保育区、中部湿地生物多样性保育区和神居山丘陵岗地生物多样性保育区。 “ 多点 ” 为东湖湿地、绿洋湖湿地、临泽湿地、甘垛湿地等小片湿地。 “ 多廊 ” 为在市域中起到串联生态片区和城镇，兼具生态、景观、航运、灌溉、排洪功能的水系骨架。强化生态保障空间管护，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理，进一步加大对自然保护区、大运河、输水河、水产养殖区、湿地公园等生态空间的保护和管理力度，严禁生产生活建设开发挤占生态空间。

第二节 促进国土资源高效利用

立足我市发展基础和资源禀赋，对全市发展空间布局和产业布局进行优化，形成 “ 一带五区 ” 的发展格局。 “ 一带 ” 即： 大运河文化带， 以京杭大运河及沿岸区域为依托，注重沿岸景观风貌保护，彰显 “ 城 - 河 ” 特色格局；以生态休闲旅游为主题，注重文化传承，提档升级盂城驿、文游台、清水潭、界首老街等现有重点旅游景点，布局康养文旅等产业。 “ 五区 ” 即城市集聚区、科创引领区、特色提升区、文旅融合区、高邮湖生态保育区。城市集聚区 ，主要包括开发区（马棚街道）、城南新区（车逻镇）、高邮街道，东至京沪高速公路。该片区是全市人口集聚、经济发展的核心区域，推动制造业提档升级、引入战略性新兴产业、发展现代服务业，完善城市级综合服务功能、彰显文化风貌。科创引领区 ，包括送桥镇和菱塘回族乡。以智慧照明、电子信息产业为基础，重点发展智能制造业等高新技术产业，配套发展生产性服务业，完善科创服务功能，提升现有公共服务能级，沿开发大道集中布局公共服务设施，高标准建设文体设施和公共休闲空间，打造高邮城市副中心。 特色提升区 ，沿北澄子河以南、京沪高速以东片区，包括卸甲镇、甘垛镇、汤庄镇和三垛镇的镇区。各镇点状集聚发展，腾退低效工业用地，依托各镇现有产业基础，发展环保、消防器材、高科技农业等特色产业，完善镇区、社区生活服务配套。 文旅融合区 ，指北澄子河以北、京沪高速以东区域，包括龙虬镇、界首镇、周山镇和临泽镇。充分发挥生态资源丰富、水乡特色明显、文化底蕴浓厚的优势，以高效农业、水产养殖和红色文化旅游融合发展为路径，重点建设 “ 四河四路 ” 乡村振兴综合示范区以及 “ 江苏之心 ”地理信息园，打造全市 “ 绿肺 ” 。 高邮湖生态保育区 ，是高邮市重要的物种资源保护区，贯彻江淮生态大走廊要求，严守生态红线，控制工业污废排放。

提升国土空间开发利用效率 。推行新增建设用地总量控制和减量化管理，发挥区域指标调剂平台激励效应，有序推动零散农户集中居住，进一步释放农村存量资源的利用空间和潜能。加强建筑密度和亩均投入 “ 双把控 ” ，鼓励建设用地多功能开发、地上地下立体开发利用，加大多层厂房、标准化厂房建设力度。建立健全土地全生命周期用地绩效评价机制，构建产业用地低效利用的倒逼机制。加大城镇低效用地再开发和土地复垦力度，实行新增建设用地指标和盘活存量土地挂钩机制，促进低效用地盘活和高效利用。创新工业用地供应方式，探索工业用地弹性出让，探索实施 “ 标准地 ” 供地改革。

第三节 建设美丽宜居城市

优化中心城区空间格局 。加速中心城区与周边乡镇一体化发展，打造 “ 两轴、两核、四区、多廊 ” 空间结构。 “ 两轴 ” ， 即海潮路城市发展轴、珠光路城市发展轴。海潮路串联西部老城区和东部新城区，强化京杭大运河与高铁站交通枢纽的综合交通联系，有序推动老城区功能疏解，加速新老城区互动融合发展。珠光路串联北部经济开发区和城南经济新区（车逻镇），放大产业发展特色，强化生产和生活功能有机融合，加速产城融合发展步伐。 “ 两核 ” ， 为东部新城中心和老城中心，东部新城中心承担城市综合公共服务核心职能，未来打造成为城市主中心；老城中心承担文化休闲旅游服务职能，未来打造成为特色化传统中心。 “ 四区 ” ， 以南平路、北澄子河、盐河、十里尖河为界，西部老城区形成传统文化休闲生活区，东部新城区形成现代宜居活力新区，经济开发区争创国家级开发区，城南经济新区形成创新研发特色的产城融合发展区。 “ 多廊 ” ， 即依托城区内丰富的河湖资源，构建水绿复合景观廊道体系。

提升城市综合服务功能 。突出古城历史文化价值，加快产业空间置换、老旧小区改造、历史街区修复，推动古城保护由点、线保护向面、片保护转变，强化整体风貌、文脉延续等规划和管控，打造古今融合、交相辉映的 “ 高邮古城 ” 。大力提升商务商贸服务功能，围绕世贸商圈、吾悦广场商圈，推进澄子湖公园商业水街、武安广场商圈规划建设，强化星级酒店、商务写字楼等商业载体配套，优化专业市场、商贸市场等商业网点布局，服务支撑全市 “ 三室经济 ” 发展。推进宜居街区建设，统筹完善教育体育、卫生健康、养老养生、休闲运动、公共活动等民生设施，打造城市 “15 分钟社区服务圈 ”“10 分钟公园绿地服务圈 ” “10 分钟体育健身圈 ” “5 分钟便民生活圈 ” 。加快生态和历史文化融合提升，深度挖掘邮驿文化、运河文化、古典园林文化，以大运河明清运河文化公园打造为重点，加快老旧公园改造、滨水空间发掘，深化公园体系建设，更高质量打造 “ 公园 +” 高邮样板。

提高城市精细管理水平 。贯彻 “ 城市管理应该像绣花一样精细 ” 指示精神，以全国文明城市建设为引领，聚焦城市综合承载能力提升，全面提升城市疫情防治、安全管理、水利防洪、交通保障等应急保障能力，高水平打造 “ 韧性高邮 ” 。加快推动城市建设和综合治理，加快海绵城市、地下综合管廊和低洼易涝地区等建设，整治低质低效的建筑空间，提高城市水面率和城市整体空间使用效率。深化市容秩序管理服务外包创新实践，完善干净整洁平安有序城市环境建设长效机制。推进城市智慧管理，创新城市基层治理，加大城市综合执法力度，保障城市公共安全，建设美丽宜居的城市人居环境。

第四节 建设美丽特色城镇

着力做强重点乡镇 。按照小城市标准，加快基础和公共服务设施配套，强化产业载体平台建设，深化经济发达镇行政管理体制改革和小城市培育试点，将重点镇建设成城乡融合发展的关键突破点和高邮区域性中等城市建设的重要支撑。 高邮镇 ，聚焦中心城区首位度提升，统筹推动老城功能疏解和新城特色打造，加速金融中心、盐河文化创意园、电子信息产业基地等载体平台建设，率先发展康养文旅、重点发展科技教育、统筹推进其他现代服务业，打造成为苏中康养文旅目的地。 送桥镇 ，围绕智慧照明特色主导产业，加快建设中国光明小镇，打造 “ 创新创业新标杆、主导产业新标杆、高新发展新标杆、美丽高邮新标杆 ” 。 临泽镇 ，发挥江苏 “ 味稻小镇 ” 和高邮湖大闸蟹养殖示范基地优势，聚焦健康防护产业，对标国家历史文化名镇标准，统筹加快低碳循环农业园、安全健康防护科技产业园、临湖度假村等载体平台建设，打造高邮商业文化副中心、里下河商旅融合示范区。 三垛镇 ，加快消防科技产业园省内一流综合性消防产业集聚区建设，提升少游特色田园乡村示范效应，巩固提升 “ 中国七夕文化之乡 ” 创建成果，打造国家重点镇、建强邮城副中心。 菱塘回族乡 ，放大电线电缆产业优势、沿高邮湖生态优势、民族特色文化优势，加强北部工业园区、民族风情小镇、清真村省级特色田园乡村园等重大载体建设，打造宜业宜创集聚区、宜游宜养特色区、宜居宜乐首善区。

特色做新一般镇 。按照 “ 一镇一方案 ” 原则，加快 “ 一镇三区 ”特色专业园区建设，完善经济基础薄弱乡镇的扶持体制机制，不断彰显城镇特色，增强发展后劲。 汤庄镇 ，加快液压机械特色产业园、环保机械特色产业园、农产品加工区建设，打造液压环保机械制造强镇。 卸甲镇 ，突出电动工具、汽车核心零部件、新材料等特色主导产业，做强中汽中心科创园，做优扬州中汽研新能源汽车研发测试基地，打造新能源汽车特色产业镇。龙虬镇 ，突出临城靠路空间优势和交通优势，着力推动食品产业园、罗氏沼虾生态养殖园、龙虬庄遗址公园高标准建设，打造 “ 四河四路 ” 乡村振兴综合试验区 。 界首镇 ，坚持 “ 产业立镇、文旅兴镇 ” 发展思路，放大生态、文化、交通等资源优势，着力打造北部工业新镇、滨湖生态小镇、道口经济重镇。 甘垛镇 ，坚持 “ 一园一区一体一镇 ” 统筹建设，推动机械装备产业园、农旅融合综合体、特水养殖示范镇建设提升，打造一二三产融合型特色城镇。 周山镇 ，放大红色旅游、乡村旅游资源特色，聚焦全国文明镇、国家卫生镇、国家 “ 四好农村路 ” 示范镇 “ 三镇联创 ” ，打造农旅融合型特色城镇。

规范做优特色小镇。 落实特色小镇规范健康发展相关指导意见，结合乡镇工业集中区转型升级契机，以微型产业集聚区为空间单元，加强特色小镇培育创建，努力探索微型产业集聚区高质量发展的经验和路径。坚持产城人文智协调布局，以卸甲好种源小镇、菱塘民族风情小镇、界首芦荡渔乡小镇为重点，聚力主导产业发展，强化现代社区功能、文化功能、旅游功能叠加融合，完善以市场为主的投资运营模式，夯实产业配套设施，高标准建设特色小镇高邮样板。

有序做好撤并乡镇集镇区。 提升撤并乡镇集镇区整体风貌，以 “ 三整治、两提升、一规范 ” 为重点，着重整治生活垃圾、脏乱环境、黑臭水体，规范日常管理。提升被撤并乡镇公共服务功能，强化与中心城区、重点镇、特色镇的联动，因地制宜设置办事机构服务功能，统筹配置公共教育、医疗卫生、文化体育、社会服务、住房保障、公共交通、市政设施、公共安全、环境保护、政务服务等基础设施和基本公共服务设施，方便社区居民和驻地企业。保护和挖掘被撤并镇区的文化底蕴和历史资源，引进现代文明要素，以古镇保护与旅游文化等产业带动被撤并乡镇转型发展。

第五节 强化基础设施支撑

加速新型基础设施建设。 抢抓 “ 新基建 ” 历史机遇，坚持超前谋划、战略布局，统筹加强新一代信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，积极拓展应用新场景新模式新应用，全面加速数字化、网络化、智能化发展进程，为 “ 智慧高邮 ” 建设奠定基础。

—— 新一代信息基础设施建设。加快建设高速、移动、安全、泛在的信息基础设施，形成万物互联、人基互动的网络支撑能力。加快 5G 独立组网核心网建设，推动 5G 等网络设施与新建建筑物同步设计、同步建设、同步验收，积极稳妥推动既有建筑物信息基础设施升级改造，打造城乡一体化信息网络。面向特色产业发展和民生服务需求，着力加速远程医疗、在线教育、智慧养老、智慧安防、企业上云等领域 5G 试点，推动4G 、 5G 物联网多网络协同发展。加速光纤网络扩容，实现光纤千兆家庭、商务万兆固网接入能力全覆盖。结合全市互联网数据中心布局，加快大数据中心、智能计算中心等算力基础设施建设，满足密集数据计算、高性能计算和数据存储、容灾备份的应用需求。到 2025 年，新建 5G 基站 1050 个，全市 5G 网络覆盖率达到 90% 以上。

—— 融合基础设施建设。坚持应用驱动，强化大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术在城市发展中的应用，推动传统基础设施数字化、智能化改造。加快智能交通基础设施建设，积极发展 “ 互联网 + 客运 ”“ 互联网 + 货运 ” ，实施 “ 互联网 +公众出行和货运物流 ” 行动，优化 “ 高邮公交 ”APP 功能，协同推动智慧公路、智慧航道、智慧港口、智慧停车等交通基础设施建设。加快智慧能源应用推广，加大在工业园区、重点工业企业推进供能设施一体化建设力度，推进公用和专用充电桩等新能源终端设施建设，构建高效洁净、无缝互补的智慧能源系统。深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，加快智慧市政基础设施建设，鼓励开展公共设施、建筑、环保等领域智能化改造，加速一体化、多功能智能塔杆建设应用。加快农业农村生产生活基础设施智能化改造建设，积极布局农业物联网设施。完善气象基础设施建设，推进高邮智能气象台站升级改造，建设大气环境监测站，加大高邮湖龙卷监测相控阵雷达项目建设力度。

—— 创新基础设施建设。以开发区、高新区、城南新区为主阵地，加大创新基础设施建设，强化集聚创新资源能力。推进重大创新载体建设，搭建科学装置、工程化平台、中间试验线、检测评价服务平台等设施，大力开展应用基础研究、前沿高技术研究和产业关键技术攻关，突破一批具有自主知识产权的技术和产品。积极培育建设面向战略性新兴产业的公共服务平台，对接引进产业匹配度高、研发水平高的科研机构，提供共性产业技术研发服务，引导产业集聚发展。

构建现代化综合交通运输体系。 坚持 “ 大交通 ” 发展理念，加大重大交通基础设施建设力度，打通 “ 主动脉 ” ，畅通 “ 微循环 ” ，丰富 “ 毛细血管 ” ，统筹公路、铁路、水运、航空联动建设，提升综合交通运输服务水平，构建开放、畅达、绿色的现代交通运输网络体系。

—— 推进区域畅达快速网建设。围绕 “ 一横两纵 ” 高速公路布局，建成京沪高速公路改扩建工程，开工建设宁盐高速公路，谋划疏港高速公路。加快市域快速路规划建设，有序开展高邮至扬州市域快速路前期研究，系统谋划城区快速环。构建多层次一体化铁路网，深入推进市域（郊）铁路规划建设，提升铁路互联互通水平。

—— 推进互联互通干线网建设。围绕 “ 六横三纵五联 ” 干线公路布局，加快推进 G344 高邮段建设、 S352 高邮段改扩建、S125 高邮东段改扩建、 S264 高邮北段改扩建等项目，强化干线路网与宁盐高速公路顺畅衔接。打造京杭运河高邮段绿色现代航运示范区，持续推进航道综合整治提升工程，完善航运配套服务设施，加快推进京杭运河生态景观提升工程。建设通江达海的干线航道网，加快建设通扬线高邮段整治工程，有序推进高邮湖航线升级改造工程、三阳河维护改善工程等项目，加快实施运西船闸扩容改造工程，提升航道通过能力。

—— 推进广覆深达基础网建设。持续推进县道网建设，有序推进 X205 南延、 X201 汤庄南段、 X202 南延、 X305 卸甲东段、 X307 东延、 X310 、 X352 等工程建设。以 “ 一镇一环线 ” 为载体，大力实施农村公路生命安全防护提档升级工程、农村公路养护提质增效工程、农村公路信息化服务提升工程，深化 “ 四好农村路 ” 建设成果。

—— 优化客货枢纽规划建设。建立高邮站、高邮北站综合客运枢纽的便捷高效综合集疏运体系，完善枢纽配套交通设施。加快城乡公交首末站建设，推进公交场站布局全域化。围绕 “ 一港五区 ” 布局，强化港口资源整合，加快城北作业区收购、改造建设，有序推进城东作业区、界首作业区前期工作。开工建设高邮通用机场，培育通用航空产业链。围绕 “ 五大园区、十一中心 ” 的物流基地体系，加快建设高邮开发区综合物流园，有序推进港口物流园区前期工作，引导卸甲互通式服务区特色化发展，打造 “ 服务区 + 物流产业园 ” 新模式。

—— 提升综合交通服务水平。推进长途客运资源整合，引导发展多样化的班车客运服务模式，实现与铁路的错位互补发展。加强全域公交顶层设计，持续优化城乡公交网络，加大新能源公交车的投入和公交车场地的建设，加强交旅、交邮融合，打破传统的运营模式，全面铺开 “ 交旅融合 ” 、 “ 交邮融合 ” 新模式，解决 “ 旅游并线 ” 和实现从快递下乡到快递进村，直接 “ 零距离 ”派送上门。推动城乡公交线路配置和运营调度 “ 一张图 ” 、城乡公交智能信息服务 “ 一张网 ” 、城乡居民出行公用 “ 一张卡 ” 、城乡公交服务质量 “ 一个标准 ” 。建立城市绿色货运配送体系，实施城市绿色货运配送工程。提升农村物流综合服务能力，加快完善县级物流中心、乡镇农村配送站、农村货运网点三级农村物流节点体系，打造依托农村电商的线上线下一体化农村物流发展新模式。提升公交、出租车的服务质量，加快城市客运智能化建设，建立考核服务体系，真正实现公交、出租车的监管融合。

增强现代水利保障能力。 推进城乡统筹区域连片集中供水，完成自来水深度处理，持续推进镇（街）管网改造，进一步提升城乡水资源供给能力。积极配合实施南水北调二期工程。加强饮用水源地保护，强化供水突发事件应急处置。围绕流域防洪、区域防洪排涝、城市防洪排涝等重点领域，强化区域骨干河道、中小河流、城市防洪等水利基础设施建设。加速高邮湖退圩还湖、里下河退圩还湖等系列工程，推进圩堤防洪能力达标建设。聚焦农田水利 “ 最后一公里 ” ，加快高邮灌区、乡镇生态河道建设、中小河流治理，提高农村地区蓄水保供能力。全面施行用水总量控制与定额管理，大力推进节水和非常规水源开发，持续巩固国家节水型社会建设达标县成果，深化节水型社会建设，全力打好节约用水攻坚战。

强化现代能源服务能力。 优化变电站、高压输电线路等电力基础设施布局，大力推动智能电网建设。有序开展电能替代，实施 “ 以电代煤、以电代油 ” ，积极开发利用可再生能源，推进沼气发电、风力发电、光伏发电等新能源利用，不断提高清洁能源在一次能源中的比重，逐步加大清洁电力消纳力度。大力推动工业园区热电联产，重点推进国信二期天然气调峰发电项目，有序推进汤庄生物质热电联产二期等清洁能源项目建设。大力完善天然气管网及其配套设施，实施燃气管网城镇全覆盖工程，积极布局多层次、多点位的天然气储气调峰设施，完善储输用一体化天然气系统，构建安全、稳定、经济的高效天然气利用系统。加快能源互联网平台建设，探索以配电网为支撑平台，构建多种能源优化互补的综合能源供应体系。坚持能源消耗总量和强度 “ 双控 ” ，积极开展清洁能源替代，有序推进工业企业节能降耗，实施长效减煤。促进能源与信息的深度融合，以提前实现 “ 碳达峰 ” ，尽早实现 “ 碳中和 ” 为目标。

第十章 唱响特色品牌，彰显文化名城新魅力

坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，着力提高全社会文明程度，大力弘扬传承优秀传统文化，推动文化事业全面繁荣、文化产业优质发展、文化旅游深度融合，进一步彰显高邮文化特质，打造高邮特色文化品牌，建设古代文化和现代文明交相辉映的魅力城市。

第一节 增强文化自信自觉

壮大主流思想舆论。 切实把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为精神文明建设的首要任务，融入主题教育、文化活动、文明创建、文明实践全过程，推动党的创新理论 “ 飞入寻常百姓家 ” 。推动理想信念教育常态化制度化，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，加强爱国主义教育基地建设，培育市民志愿讲解员、 “ 小小讲解员 ” ，组织各类群体参观学习，增强广大居民对国家和民族的归属感、认同感。提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力，不断创新传播手段和表达方式，着力加强市融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众，进一步完善坚持正确导向的舆论引导工作机制。

深化道德风尚建设。 强化教育引导、实践养成、制度保障，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，建设一批社会主义核心价值观主题公园、文化广场、道德长廊等宣传阵地，高水平推进新时代文明实践中心（所、站、点）建设，广泛开展形式多样、喜闻乐见的新时代文明实践活动。深入实施新时代公民道德建设工程，充分发挥道德讲堂作用，加大道德教育形式创新，提升全民道德水准、文明素养和社会文明程度。深化未成年人思想道德建设，抓住青少年价值观形成和确定的关键时期，开展 “ 扣好人生第一粒扣子 ” 主题教育，推动青少年德智体美劳全面发展。持续推进文明交通、文明旅游、文明餐桌、文明养犬、文明上网、文明礼仪等专项行动，引导群众遵守公共场所行为规范，推进移风易俗，弘扬时代风尚，深化婚俗、殡葬改革，加强网络文明建设。积极开展文明创建，建立健全常态长效机制，巩固提升全国文明城市创建成果，全面推动文明单位、文明村镇、文明社区、文明校园、文明家庭等创建活动。健全全社会信用体系，推进诚信制度化建设。进一步健全志愿服务工作机制，扎实开展常态化志愿服务，积极壮大志愿者服务队伍，提高志愿服务精准化水平。

弘扬高邮特色文化精神 。积极打响邮文化品牌，加大邮文化挖掘、展示和传承力度，鼓励开展中国和世界邮政史研究，放大中国邮文化节的影响力，加强国际邮文化交流合作，加大盂城驿景区保护性利用力度，发展 “ 邮 ” 产业，打造东方邮都。大力弘扬运河文化，依托高邮明清运河故道、淮扬运河主线高邮段等重点文化载体，对运河文化进行深度挖掘，着力做好大运河文化遗产保护、大运河文化展示体系构建、大运河文化价值传承弘扬、大运河文旅融合发展、生态运河建设、河道水系综合利用、现代航运水平提升等工作，为大运河文化带建设贡献 “ 高邮力量 ” 。深度培育特色水文化，积极开展水情教育，大力弘扬水利精神，营造精致的水文明。传承红色文化，深入挖掘红色资源内涵，弘扬革命传统文化，强化 “ 抗日战争最后一役文化园 ” 等红色教育基地作用，培育红色文化产业品牌。大力弘扬名人文化，系统梳理秦观、孙云铸、汪曾祺、王氏父子等名家名作，举办纪念读书活动，发挥秦观纪念馆、王氏纪念馆、汪曾祺纪念馆、孙云铸故居研学、文化交流、艺术创作基地功能，充分传承书香文脉，提升城市文化精神内涵。塑造新时代人文精神，发扬崇文重教、开放包容、艰苦奋斗的优良传统，注入社会主义先进文化内涵，形成具有鲜明时代特征、深厚历史底蕴、浓郁地域特色的高邮新时代文化氛围，营造开放、友善、包容的文化环境，提升文化魅力和吸引力。

第二节 繁荣社会文化事业

健全公共文化服务体系 。完善基本公共文化服务设施配套，加快提升高邮市博物馆、图书馆、文化馆管理运营水平，规范运行机制和服务标准，推动文化场馆开展数字化应用、提高智慧化水平，引导文化场馆定期开展艺术教育、读书沙龙等文化活动。全面提升乡镇综合文化服务中心、村（社区）综合文化服务中心的公共文化服务功能，进一步缩小城乡文化服务差距。深入推进 “ 书香高邮 ” 建设，进一步统筹城乡公共阅读资源，加快推进 24 小时城市书房、漂流书屋等阅读新空间建设，提升农家书屋建设管理水平，扩大五星、四星农家书屋比重，提高使用率，建立百姓身边的公共阅读场所，打造覆盖城乡的 15 分钟全民阅读圈。统筹城乡公共文化服务内容，动态调整公共文化服务标准。

强化文化遗产保护和传承利用 。加大文物保护力度，开展文物保护单位险情调查，加强日常维护保养，推动由抢救性保护为主向抢救性与预防性保护并重转变，加快龙虬庄考古遗址公园建设，创成国家大遗址考古公园。到 2025 年，文物保护单位完好率、利用率均保持在 98% 以上。着力开展高邮运河世界文化遗产保护利用，推动大运河文化遗产保护和生态环境保护提升、沿线名城名镇保护修复、文化旅游融合发展、运河航运转型提升统一起来，加快文化遗产保护展示长廊、故事传说展示平台等高邮运河十景建设，建成高邮明清运河文化公园。里运河高邮灌区工程积极申报世界灌溉工程遗产名录，传承发掘历史悠久的灌溉文化。充分挖掘高邮非物质文化遗产魅力，推动 “ 非遗 ” 展示馆提档升级，加快历史街区老行当老手艺展示和环境提升，深挖并彰显传统个性特色，建设省级非遗集聚体验区。依托非遗传习所、传习基地培养一批高邮本地的非遗传承人，持续开展 “ 非遗进校园 ”“ 非遗进景区 ” 活动，加大非遗展示力度，推动非物质文化遗产从保护利用向产业化发展转变。

持续推进文化惠民工程 。健全支持开展群众性文化活动机制，加大文艺演出、书报阅读、展览展示、影视放映、学习培训等公益性文化服务的供给力度，持续开展送戏、送图书、送电影下乡等活动。着力打造 “ 高邮文化艺术节 ” 文化活动品牌，整合中国邮文化节、中国双黄鸭蛋节、 “ 邮驿路 · 运河情 ” 全国美术作品展、全国优秀非遗民歌邀请展演、 “ 好事成双 ” 七夕音乐节、高邮湖大闸蟹旅游美食节等文化活动资源，增加艺术节品牌知名度和影响力。大力推进文艺精品创作，围绕汪曾祺、王氏父子、抗日战争最后一役、运河文化和邮文化等独特的文化资源，创作符合新时代旋律的艺术精品，打造创作代表高邮的剧作精品。

第三节 推进文化产业融合发展

打造高邮文化产业特色品牌 。大力发展文化创意、新闻出版、文化娱乐、广告会展、设计服务等文化产业，积极推进乡镇数字影院建设，制定完善文化产业扶持政策体系，持续打造“ 好事成双在高邮 ” 文化旅游 IP ，围绕名人文化、饮食文化、邮文化、运河文化等文化资源，打造高邮特色文化 IP 。设立高邮市文化产业发展专项基金，积极吸引撬动社会资本，共同参与基金运作，着重加大对文化产业企业、重大项目和特色品牌的培育力度。通过刚性引进和柔性引进相结合的形式，积极引进文旅产业智库团队进驻高邮，形成文化人才集聚发展新局面。加快文化产业载体平台建设，重点推进文化创意产业园、高邮邮驿历史文化特色街区等项目建设，推动成立 1-2 个市级重点文化产业研究平台和 3-5 个政产学研共建的协作平台，创建若干个以老建筑为载体的文创产业孵化园，形成 1-2 个全省知名的文化产业集聚区。

培育文化融合发展新业态 。推动文化与制造业融合发展，依托文化内涵支持本地优势传统产业转型升级，重点推进 “ 路灯照明 + 文化 ”“ 鞋服制造 + 文化 ” ，鼓励相关制造企业引入工业设计、包装设计等设计服务，提升产品创意内涵和文化价值，提高产品附加值。推动 “ 农业 + 文化 ” 融合发展，借助创意设计等手段方式，提升高邮鸭蛋、高邮湖大闸蟹、界首茶干等国家地理标志的品牌形象，提升市场竞争力。推动文化产业数字化，积极发展以网络为载体的新兴文化产业，鼓励发展数字创意、网络直播、网络小说、网络影音、动漫游戏等数字文创产业。

推进文旅深度融合发展 。依托高邮湖美景美名，围绕邮驿文化、名人文化和运河文化等核心资源，持续优化 “ 一核一廊、双轴联动五区 ” 的全域旅游格局，推动河湖风光旅游、特色文化旅游、乡村旅游融合发展，争创国家全域旅游示范区。实施 “ 旅游向湖 ” 战略，围绕 “ 一环一带三镇 ” 环湖旅游格局，统筹高邮湖及周边旅游资源开发，对城区沿高邮湖、沿大运河的旅游景点进行整合提升，推进全景化建设、全要素融合、全民化共享。以高等级景区和度假区建设为抓手，快速推进高邮湖（清水潭）旅游度假区、龙虬庄考古遗址公园等旅游项目建设和旅游产品开发，完善服务配套功能。加强历史文化街区的保护与利用，建成文、商、旅融合发展的特色历史街区。打造菱塘民族风情小镇、界首芦荡渔乡小镇、临泽古镇等旅游小镇，开发体验式、沉浸式文旅融合项目，丰富乡村旅游产品体系。继续办好 “ 环高邮湖国际自行车越野赛 ”“ 横渡高邮湖 ”“ 高邮湖大闸蟹旅游美食节 ” 等具有影响力的赛事节事活动，进一步提升 “ 好事成双在高邮 ” 的旅游品牌知名度。做大做强高邮文旅集团，推动旅游企业规模化、品牌化、网络化发展。建立健全旅游专业化管理体系、标识体系和宣传营销体系，加强旅游基础设施、综合服务站点、智慧旅游平台建设，不断提高旅游管理服务能力。

进一步繁荣文旅消费市场 。完善常态化文化旅游消费促进机制，举办 “ 文化和旅游消费季 ” ，探索文旅消费券等激励模式，积极创建文化和旅游消费试点、示范城市。推动传统商业综合体转型升级为文体商旅综合体，打造具有文化和旅游特色的高品位步行街，建设集合文创商店、小剧场、文化娱乐场所等多种业态的消费集聚地，打造新型文化和旅游消费集聚区。依托吾悦广场、世贸广场、盂城东市等重点综合体和商业街区，开展艺术表演、阅读沙龙、观影体验、文化展览等文化活动，打造文旅消费地标。优化文旅消费环境，加大市场监管力度，加强文旅消费金融服务和文旅消费权益保护。

第十一章 保障改善民生，描绘共建共享新画卷

坚持以人民为中心，围绕 “ 八个更 ” 的要求，以更高质量和更充分就业为牵引，统筹底线民生、基本民生和质量民生发展，构建更加公平更可持续的社会保障体系，不断增强公共服务产品共建能力和共享水平，切实增强人民群众获得感、幸福感。

第一节 提高就业质量和居民收入水平

实现更高质量更充分就业。 坚持就业优先战略，实施更积极的就业政策，完善促进就业工作体制机制，建立健全疫情等特殊情况下稳定就业机制。推动经济发展和扩大就业、就业转型协同联动，强化重大项目招引，增强对增加就业拉动能力；强化农业、现代服务业吸收就业功能，稳定广大中小微企业就业形势，支持和规范发展新就业形态。支持多渠道灵活就业，鼓励劳动者依托互联网经济实现居家就业、兼职就业、远程办公。健全城乡就业服务体系，进一步完善人力资源市场服务功能，加快乡镇、村（社区）劳动保障服务平台建设，大力开展充分就业示范社区创建工作，推广 “ 互联网 + 职业指导 ” 等模式，到 2025 年，确保充分就业示范社区创成率达 100% 。充分发挥创业带动就业的重要作用，健全创业服务体系，加快创业孵化载体建设，积极争创省级以上双创示范基地。健全终身职业技能培训体系，提高就业创业培训质效，不断提高劳动者职业能力和职业素养。

保障重点人群就业。 持续加大就业困难群体就业援助力度，通过岗位补贴、社会保险补贴、政府购买公益性岗位等形式帮助困难弱势群体实现就业，保持城镇 “ 零就业 ” 和农村 “ 零转移 ”家庭动态为零。持续推进高校毕业生就业启航、创业引领、青年见习、基层成长计划，加快大学生实训基地建设，充分利用各类平台，吸引更多高校毕业生来高邮创业。完善农民求职登记、农村困难家庭就业援助和农民创业服务制度，引导农民工投入现代农业、乡村旅游等产业，实现就地就近就业，支持建设乡村旅游创客基地。促进退役军人就业创业，拓宽退役士兵就业渠道，实施退役士兵 “ 村官 ” 培养工程，对自主就业创业的，积极提供就业服务、职业培训和创业孵化等服务。严格落实残疾人按比例就业政策，完善残疾人就业援助机制。

持续推进富民增收。 实施居民持续增收工程，千方百计增加城乡居民收入，合理调整收入分配结构，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，努力缩小城乡之间、行业之间收入分配差距，实现居民收入和经济增长基本同步。增加居民工资性收入，依法调整和执行省市最低工资标准，进一步落实和创新工资指导线、劳动力市场工资指导价位等基本制度，引导企业通过工资集体协商，确定更加合理科学的劳动定额和计件工价；强化工资支付情况监控，整合建立举报投诉平台，依法保护劳动者取得劳动报酬的权利；深化落实机关、事业单位、国有企业工资制度改革。多渠道增加居民经营性、财产性收入，支持居民财产向资本转变。持续增加农民收入，支持农村居民通过乡村旅游、特色民宿、电子商务等富民产业增加经营性收入，完善农村土地、房屋征收补偿机制，完善被征地农民社会保障制度，赋予农民更有保障的财产性收入。建立解决相对贫困长效机制，建立健全相对贫困监测预警工作机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。

第二节 推进教育现代化建设

推进基础教育高质量发展。 加快学前教育普惠健康发展，大力发展公办幼儿园，规范发展民办幼儿园，形成公办为主、非营利民办普惠为辅的学前教育体系；制定《 “ 十四五 ” 学前教育五年行动计划》，加快建设优质幼儿园，提档升级农村幼儿园，完成城镇小区配套幼儿园治理和幼儿园法人登记工作；区域全面推进幼儿园课程游戏化，防止幼儿园 “ 小学化 ” 倾向。到 2025年，新增幼儿园 5 所，学前三年教育入园率 99.8% 以上，普惠性幼儿园覆盖率 93% 以上，省市优质园占比 85% 以上，创成国家 “ 学前教育普及普惠县 ” 。促进义务教育优质均衡发展，全面推进城乡义务教育一体化发展，大力实施 “ 义务教育薄弱环节改善与能力提升 ” 工程；加快义务教育学校标准化建设，实施 “ 一校一策 ” 达标计划，建立消除超大规模学校和大班额的长效机制；深入推进集团化办学，不断扩大优质资源辐射面；建好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，积极探索小班化教学模式，打造“ 乡村温馨校园 ” ，不断缩小城乡、校际办学差距。到 2025 年，所有义务教育学校达到省定办学条件标准，创成国家和省义务教育优质均衡发展县。推进普通高中优质特色发展，优化普通高中布局，加快优质高中建设，深化高中课程和教学改革，加强课程（基地）建设，实施 “ 高中教育质量提升工程 ” 和 “ 拔尖创新人才培养工程 ” ，做强高中教育品牌。到 2025 年，撤并农村高中 1-2 所，争创高品质示范高中 1 所。实施特殊教育融合发展，持续开展特殊教育提升计划，健全以随班就读为主、送教上门为辅的融合教育体系，实现各学段融合教育资源中心全覆盖，全面实现残疾儿童少年 15 年教育。进一步加强残疾儿童康教机构人才队伍建设，拓宽康教人才晋升渠道。

深化职社教育产教融合工程。 构建现代职业教育体系，实施江苏联合职业技术学院高邮分院争创工程，加快高邮中等专业学校标准化建设。深入推进对口单招、五年制高职等多层次办学模式，统筹开展中高职衔接人才培养，进一步提升高邮职业教育办学水平。建立职业学校与园区、企业协调发展机制，促进专业设置、专业机构与产业提升更加契合，有效提升毕业生本地就业率。拓展各类教育办学渠道，密切与高等院校协议合作伙伴关系，细化工学交替教学模式，建设开放共享的产教融合集成平台、校企联合实训中心，吸引职业教育适龄学生留在我市就读；引导中专学校和职业培训机构开展非学历教育，招收企业在职职工、退役军人、进城务工人员和新型职业农民参加学习提升培训，建立完备的学分银行和学分认证制度，完善学分积累、转换和激励机制，实行弹性期限学分达成毕业政策。 积极推进城南科教园规划建设，争取新办或合办扬州职业大学高邮分校。 健全终身学习体系，整合社区教育资源，构建终身学习公共服务平台和支持服务体系。完善党委领导、政府统筹、社会各方共同参与的全民终身学习推进机制。完善社区教育五级网络体系，发挥高邮开放大学社区教育骨干作用，设立社区教育中心服务指导机构。积极争创国家级社区教育实验区和示范区，建立示范区动态管理机制和第三方评价体系，到2025 年，省级标准化社区教育中心达标率、终生学习网络覆盖率均达 100% ，创成国家级社区教育试验区。

健全教育现代化支撑体系。 大力实施新时代立德树人工程，深入开展社会主义核心价值观教育，改进思政课教育，完善德育课程体系，推进学校、家庭、社会协同育人，建立健全立德树人落实机制。全面实施高素质队伍建设工程，全面落实新时代幼儿园、中小学教师职业行为准则，构建师德师风建设长效机制，完善教师个人信用记录和诚信承诺、失信惩戒体系；开展 “ 青年教师启航行动 ”“ 骨干教师领航行动 ”“ 名特教师远航行动 ” ，推进教育领军人才和骨干教师团队建设；大力推进 “ 县管校聘 ” ，完善城乡校长、教师交流机制。到 2025 年，全市中小学、幼儿园县级以上骨干教师比例 25% 以上，省市特级教师（含特级班主任） 45 名以上。积极扩大优质教育资源供给，坚持城乡统筹，持续优化教育布局，加快推进苏大高邮实验学校、南师大附属幼儿园、南艺云台幼儿园、吾悦广场配套园和澄子湖学校建设，不断提升教育公共服务均等化水平。加快推进智慧教育建设，实现千兆进校，所有教学场所无线覆盖，大力发展以学习者为中心的智能化学习环境，促进信息技术与课堂教学的深度融合创新，构建数字化、网络化、智能化的校园生态环境。到 2025 年，网络学习空间 “ 人人通 ” 覆盖率 100% 、省级智慧校园比例 90% 以上。系统推进教育评价改革，全面树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观，破立并举，改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，不断提高教育治理能力和水平。全面深化教体融合，坚持 “ 五育并举 ”和 “ 健康第一 ” 的理念，大力深化学校体育教学改革，着力打造“ 一校一品 ” ，不断丰富学校体育内涵。到 2025 年，全市体育教学、训练、竞赛体系普遍建立，重点体育项目基地学校达 30 所，学生体质健康达标率保持在 95% 以上，创成国家和省体育特色项目、训练基地 15 个以上。

第三节 构建市域大健康格局

提升城乡公共卫生服务水平 。坚持大卫生大健康理念，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持预防为主的方针，完善全民健康促进政策，提供全方位全周期健康服务。坚持基本卫生医疗卫生事业公益属性，改革疾病预防控制体系，构建专业公共卫生机构、综合和专科医院、基层医疗卫生机构 “ 三位一体 ” 的疾病防控机制，加强疾病预防控制、卫生监督、传染病防治、妇幼健康、精神卫生等专业公共卫生机构建设。强化重大疾病、传染病、慢性病和职业病防治，实施妇幼健康保障行动，加快二级公立精神病院、传染病医院建设，推动妇幼保健机构转型为二级妇幼保健院，规范做好市疾控中心、市人民医院、市中医医院、市中西医结合医院等具备核酸检测能力的 PCR实验室建设。完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，加强专业应急队伍建设。到 2025 年，全市各级各类专业公共卫生机构全面达到规范化建设标准、国家基本公共卫生服务考核位居全省前列。

完善城乡医疗服务体系 。打造全市 “15 分钟健康服务圈 ” ，健全以县级医院为龙头、农村区域医疗卫生中心为枢纽、社区卫生服务中心和乡（镇）卫生院为基础、社区卫生服务站和村卫生室为网底、民营医疗机构为补充的城乡医疗卫生服务体系。强化县级医院能力建设，市中医医院完成二期工程建设，确保创成三级甲等中医医院，市人民医院力争创成三级甲等综合医院。全市建成 2 个以上省级重点专科，提升县级医院核心竞争力。加强基层医疗机构建设，新增省社区医院 5 家。提升三垛、送桥、临泽、卸甲 4 家区域医疗中心的综合服务能力，送桥中心卫生院、临泽中心卫生院创成二级乙等综合医院，卸甲中心卫生院力争创成二级乙等综合医院。建成新城、西城社区卫生服务中心，提升开发区社区卫生服务中心专科诊疗水平， 3 家社区卫生服务中心力争创成或达到二级医院标准。一般乡镇卫生院实行基本医疗与公共卫生服务并重，提供常见病、多发病的门急诊和住院服务，鼓励开展康复、医养结合服务。补齐乡镇卫生院硬件短板，实施菱塘、界首 2 家卫生院新建（改扩建）工程，谋划推动甘垛镇卫生院新院区项目建设。按照有关规定合理设置村卫生室和家庭医生工作室，开展村卫生室分类指导。鼓励和引导社会力量举办非营利性、资源稀缺的专科医疗机构，推进社会办医成规模、上水平发展。加强农村医疗急救站点建设，进一步完善 “15 公里半径医疗急救圈 ” ，提升脑卒中、胸痛、创伤、高危孕产妇、高危新生儿等急诊救治中心规范化救治水平。实施中医药振兴工程，完善中医治未病服务网络，推进国医大师、全国名中医、省市名中医传承工作室建设， “ 十四五 ”期间建设 10 个左右市级名老中医药师承工作室。

深化医药卫生体制改革 。建立现代医院管理制度，深化公立医院改革，稳步推进薪酬制度改革、人员编制备案管理，健全内部绩效考核制度，到 2025 年，维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制基本形成。巩固分级诊疗制度，持续推动优质资源下沉，鼓励市人民医院、市中医医院和长三角优质医院合作组建医疗联合体，加强县域紧密型医共体建设，在县级层面，组建以县级公立医院为龙头的医疗集团，在乡镇层面，组建以农村区域卫生中心为核心的区域内医共体，初步构建市镇协作联动、区域一体管理的整合型医疗卫生服务新体系。到 2025 年，实现全市纵向医共体全覆盖，基层医疗卫生机构诊疗量占全市总诊疗量比例达 65% 以上，县域内就诊率达 90% 以上。推进家庭医生签约服务提质增效，拓展家庭医生签约服务内涵，推动家庭医生签约服务向社区、小区和家庭延伸，重点人群签约率稳定在 60 ％以上并持续提高。

完善全民健身公共服务体系 。贯彻落实《全民健身计划（ 2021-2025 年）》，按照均等化、全覆盖、可持续的要求优化体育资源配置，启动更高水平 “ 城市社区 10 分钟体育健身圈 ” 和行政村体育设施提档升级工程建设。加强社区体育指导员队伍和体育协会组织规范化建设。持续推动校园运动场地和体育场馆向社会开放。继续办好龙舟赛、社区运动会、全民健身体育节等覆盖城乡的群众性体育活动。大力提升 “ 环高邮湖国际自行车越野赛、横渡高邮湖、大运河半程马拉松 ” 三大品牌赛事的规模和品质，积极承办全国级、省级高水平赛事，提高赛事的综合效益。依托体育基地，重点培植足球、跆拳道、手球等优势项目，加强竞技后备人才的培养、培训和激励，全面提升竞技水平，力争第 20 届省运会本土运动员参赛项目、参赛人数、参赛成绩新突破。到 2025 年，人均高质量体育场地面积达到 2.8 平米以上，经常参加体育锻炼人数比例达到 45% 以上，国民体质合格率 94% 以上，万人拥有社会体育指导员 50 名以上，创成国家全民运动健身模范县（市区）。

扩大优质养老服务供给 。积极应对人口老龄化，构建制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老保障和服务体系，坚持弘扬孝亲敬老文化，不断完善老龄工作机制，形成老龄社会治理新格局。大力推进养老服务设施建设推进工程，坚持 “ 公园 + 养老 ”“ 医疗 + 养老 ”“ 小区 + 养老 ” 理念，完善社区养老服务设施网络，打造具有高邮特色的社区养老综合体、社区养老服务站，构建城区 “10分钟养老服务圈 ” ；补齐农村养老服务短板，加快推进农村区域性养老服务中心建设，到 2025 年，建成 3 家农村区域性养老服务中心；全力开展颐养社区建设，推进 “ 颐养示范社区 ” 建设向农村集镇社区延伸，到 2022 年， 40% 的城市社区创建成为颐养社区。提升养老服务供给能力，着力做好居家重点人群的养老服务，完善政府购买养老服务制度，开展 “ 物业服务 + 养老服务 ”模式。推广养老顾问试点，在社区设置专职 “ 养老顾问 ” 公益性岗位，到 2025 年，实现城市社区 “ 养老顾问全覆盖 ” 。加强养老服务规范化建设，聚焦老年人多样化养老服务需求，提升养老服务质量。大力推进 “ 医养结合 ” ，建立医疗机构与养老服务良性合作模式，重点为失能、半失能老年人提供专业化医疗卫生服务，加强老年护理院建设，加大护理型养老机构扶持力度。

第四节 完善多层次社会保障体系

完善城乡社会保险制度 。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，持续推进社保扩面征缴力度，扩大社保覆盖范围，持续提高社保待遇水平，推动新业态灵活就业人员参保，做到应收尽收。加强多层次城乡居民养老保险体系建设，统筹调整企业和机关事业单位退休人员养老金，健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，扩大企业年金覆盖面，落实渐进式延迟法定退休年龄等政策，加快推进便民服务示范点建设。健全统一的城乡居民基本医疗保险和大病保险制度，逐步提高城乡居民医保人均财政补助标准，探索建立长期护理保险制度。持续推进医保支付方式改革，扩大异地就医结算覆盖范围。积极落实工伤、失业保险省级统筹。鼓励发展商业养老保险、商业医疗保险，形成多元保障格局。健全完善退役军人服务保障体系，加大对退役军人优抚及关爱力度。

促进城乡住房保障体系全面升级 。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，持续深入开展住房制度改革，构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应和保障体系。持续推进棚户区（危旧房）改造，重点对中心城区内建筑密度大、使用年限长、房屋质量差、使用功能不完善、群众迫切需要改善生活环境的集中成片棚户区实施改造，优化棚户区（危旧房）改造安置方式，合理制定棚户区改造安置政策，动态调整货币化安置和安置房安置比例，按需建设棚户区（危旧房）改造安置住房。拓宽公租房筹集渠道，通过新建、改建、收购、长期租赁等筹集方式，加大公租房供给；适度增加经适房供给，有效解决 “ 夹心层 ” 家庭的买房问题。扩大公租房覆盖范围，降低准入门槛，将符合条件的公共服务行业以及重点发展产业的青年职工和外来务工人员纳入住房保障范围，取消住房保障申请对象市区户籍年限。优化公租房保障方式，推动由实物配租为主、租赁补贴为辅，向租赁补贴为主、实物配租为辅转变。

健全分层分类的社会救助体系 。积极构建 “ 弱有所扶 ” 的大救助体系，大力实施社会救助综合能力提升工程，健全城乡低保、孤儿养育、特困供养等各类保障标准自然增长机制。完善按户保与按人保相结合的最低生活保障制度，实施城乡一体的重残重病 “ 单人保 ” 政策。探索 “ 支出型 ” 贫困救助模式，完善社会救助联席会议制度，推进实行部门协同解决重点急难家庭救助，巩固精准扶贫成果，建立健全防止返贫机制。实施精准高效救助，完善居民经济状况信息核对机制，加快信息平台建设，实现及时救助、精准救助。切实保障妇女儿童合法权益，健全儿童关爱保护体系，推进儿童 “ 关爱之家 ” 建设，精准关爱 “ 事实孤儿 ”“ 隐性孤儿 ” ，扎实开展儿童收养和流浪乞讨未成年人救助保护工作，到 2025 年，实现儿童 “ 关爱之家 ” 乡镇街道全覆盖。加强残疾人困难帮扶和权益保障，构建困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴动态调整制度，进一步扩大 “ 两项补贴 ” 覆盖面，取消护理补贴城乡差别。

建立健全婴幼儿照护服务体系。 大力构建以家庭为主、社区为依托、机构为补充，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系，推动发展公益化指导、普惠性服务、社会化运营相结合的服务模式。指导促进家庭照护服务，重视和加强家庭科学育儿指导。大力支持社区照护服务，规划建设社区婴幼儿照护服务设施及配套安全设施。鼓励发展多种形式的机构照护服务，优先支持社会力量发展普惠性婴幼儿照护机构，完善照顾机构管理标准、职业资格准入标准和卫生保健标准，提升机构专业化水平。

第十二章 创新社会治理，共筑和谐幸福新生活

围绕充分保障人民权益、增进社会和谐稳定，一体推进法治政府、法治社会建设，创新社会治理模式，健全安全法治制度，增强防范化解重大风险能力，推进市域治理体系和治理能力现代化走在全省前列。

第一节 深化依法治市

深化依法治市实践。 以习近平法治思想为指导，牢固树立法治思维，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险，切实发挥领导干部在推进法治建设中的领导核心作用。规范行政决策程序，全面推行规范性文件合法性审核机制，健全重大行政决策部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估机制，以程序正当、过程公开推动决策行为科学合法、决策结果公正合理，切实提高行政决策法治化水平。全面推进严格执法，深化行政执法体制改革，依法规范权力运行，全面推行行政执法公示、全过程记录和法制审核 “ 三项制度 ” ，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。进一步深化行政复议体制改革，实行凡重大、复杂疑难案件呈请复议委员会讨论制度，确保复议决定客观、公正，有效化解行政争议。加强政务诚信建设，健全政府守信践诺机制。

全面推进司法公正。 持续巩固提升司法体制综合配套改革成效，完善并落实审判制度、检察制度、律师制度，健全司法权力运行管理监督机制，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威。全面落实司法责任制，完善司法权力运行管理监督机制，努力让人民群众在每个执法环节、每起司法案件中感受到公平正义。全面拓展司法公开的广度和深度，健全公开形式、畅通公开渠道，推动审判流程信息、庭审活动、裁判文书、执行信息等全过程公开，构建更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系。

加强法治社会建设。 深入开展各种形式的法治宣传教育，充分发挥高邮市法治融媒体中心功能，广泛普及法律知识、弘扬法律精神。积极谋划 “ 八五 ” 普法，围绕人民群众最迫切的法治需要加强相关法律知识普及，积极推动《民法典》等与人民生活息息相关的法律条例走进群众心里，增强全民法治观念。深化法治文化建设，鼓励法治文化作品创作，加快法治融媒体、大运河（高邮段）法治文化长廊、法治文化精品小镇等文化阵地建设，全面塑造 “ 大运河法治文化 ” 品牌。加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，高规格搭建公共法律平台，高质量提供公共法律服务，加强各级公共法律服务中心建设，更好发挥 “ 一村一顾问 ” 法律服务功能，扎实推进规范化司法所建设，创新打造 “ 公共法律服务直通车 ” ，打通服务群众 “ 最后一公里 ” 。

第二节 加强和创新社会治理

提升城乡基层社会治理能力。 强化党建引领，按照 “ 阵地规范化、人员专业化、措施具体化 ” 的要求，全面提升村（社区）党群服务中心规范化水平。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全社区管理和服务机制，发挥群团组织、社会组织作用，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。充分发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，深化 “ 三社联动 ” 。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，建设 “ 一居多点 ” 式社区服务模式。深化 “ 大数据 + 网格化 + 铁脚板 ” 社会治理机制，按照 “ 审批服务一窗口、综合执法一队伍、基层治理一网格、指挥调度一中心 ” 的要求，加快推进社会治理现代化建设。根据城市社区和村（社区）居民数量动态调整优化网格设置，明确网格事项清单，提升网格化治理创新实效。加强网格员队伍建设，进一步提升网格员专职化、专业化水平。落实各项优抚政策，建立健全退役军人服务保障体系，开展双拥、烈士褒扬活动，争创新一轮省级双拥模范城。

加强社会治安综合治理。 全力维护政治安全和社会稳定，打好反恐防恐主动仗。深化扫黑除恶专项斗争，严厉打击黄赌毒等违法犯罪活动，突出重点领域专项整治，探索建立对黑恶势力依法打深打透、长效常治机制，从源头上杜绝黑恶势力的滋生。完善合成打击犯罪机制，增强精准打击能力，严厉打击突出违法犯罪，聚焦通讯网络诈骗、非法集资等打击重点，研究针对性工作举措，着力提升打击质效。加强对特殊人群的管理和教育，依法开展社区矫正等工作。健全立体化治安防控体系，进一步织密智慧感知网络，做强治安要素管控和社会面动态巡防，深入推进 “ 雪亮工程 ” 建设，依托 5G 网络加强视频监控等技防设施提档升级，织密人防、技防、物防结合的公共安全网，打造更高水平的平安高邮。

完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制 。坚持和发展新时代 “ 枫桥经验 ” ，完善信访制度，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。健全人民调解、行政调解、司法调解联动调解机制，按照 “ 把非诉讼纠纷解决机制挺在前面 ” 的要求，强化市、镇非诉实体平台建设，进一步加大 “ 民事行政案件万人起诉率 ” 在综合考核中的占比及权重。加强人民调解组织和调解员队伍建设，将调解组织、调解员主动融入社会治理 “ 一张网 ” 中，促进矛盾纠纷早排查、早发现、早解决，最大限度将矛盾吸附在属地，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，实现 “ 小事不出社区、大事不出乡镇、矛盾不上交 ” 。

第三节 构建安全发展保障体系

筑牢安全生产长效机制 。强化安全生产管理，深化化工、危险化学品、建筑施工、消防安全、交通运输、危废固废等重点行业领域专项整治，从源头减少重大危险源企业和重大危险源数量，消除安全监管领域盲区漏点，防范遏制较大事故，坚决杜绝重特大事故。落实企业安全生产主体责任，完善全过程安全生产管理制度，实施安全生产投入刚性约束，健全双重预防机制，推动企业开展安全生产标准化二级创建，指导企业制定应急救援预案。加强安全生产教育、宣传和培训，对所有企业员工全面开展安全培训，加快实施全市安全生产培训考试中心改扩建项目。全面提升安全监管能力，加大监管执法力度，大力推动 “ 科技兴安 ” ，加快推进 “ 互联网 + 安全监管 + 应急调度 ” ，建设智慧监管平台，提升智能化、信息化监管水平。积极创建省级安全发展示范城市。 “ 十四五 ” 期间，实现全市各行业领域生产安全事故起数、死亡人数 “ 双下降 ” 。

健全食品药品安全保障体系 。进一步完善食品药品安全监管体制机制，完善市、乡（镇）、村（社区）三级食品药品安全监管网络，全面落实企业主体责任，扩大食品药品可追溯体系覆盖面，探索依托大数据、区块链等数字技术提升食品药品安全监管智慧化水平。着力强化食品安全监管，进一步加大食品安全监督抽检力度，全面构建食品安全快速检测体系，建设专业化、标准化的食品安全检验机构。深入开展乳制品、肉制品质量安全提升行动，扎实推进保健食品、婴幼儿配方乳粉、食盐、本地特色产品及食品添加剂 “ 两超一非 ” 等食品专项治理，开展 “ 四小食品 ” 安全整治，实施食品小作坊整治提优行动。支持在学校、敬老院和大型餐饮单位等建立 “ 透明厨房 ” 。继续推进食品安全示范创建。强化药品安全监管，切实履行好药品经营、使用环节监管职责，严格疫苗、特殊管理药品、无菌和植入性医疗器械等高风险产品监管。持续开展执业药师挂证、违规网络销售药械、违规使用化妆品原料等问题整治，实施药械质量、购销渠道、民营医疗机构和个体诊所等专项整治。

完善公共应急管理体系 。完善全过程应急管理体制，健全事前预警、事中响应救援和处置、事后问责机制，加强应急指挥体系建设。完善安全生产、公共卫生、食品药品、防灾减灾、突发事故等各领域应急响应预案体系，加强应急演练，推进应急救援专业化队伍体系建设，不断增强应急实战能力。推进应急避难场所建设，完善应急物资保障体系，加强应急物资储备管理。提升城市灾害预防能力，增强城市防洪、排涝能力，提升极端天气情况下应急通信保障能力。完善突发事件预警信息发布机制，建立预警信息发布平台，强化自然灾害应急救助体系建设，引导社会组织积极参与减灾救灾，构建政府主导、多元联动、协调配合、有序参与的防灾减灾新格局。

推进基层武装规范化。 持续深化党管武装制度落实，积极适应国防后备力量改革重塑的时代背景，优化完善党管武装工作绩效考核，提升党管武装质量效益。加强基层武装工作规范化建设，抓好示范引领，以点带面推进全市基层武装工作齐头并进。大力开展实战化演练训练，发挥民兵在抢险救灾中的突击队作用，提升 “ 平时服务、急时应急、战时应战 ” 的能力素质。

第十三章 强化实施保障，谱写高质量发展新篇章

第一节 加强党的领导

坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，增强 “ 四个意识 ” ，坚定 “ 四个自信 ” ，做到 “ 两个维护 ” ，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导始终贯穿 “ 十四五 ” 规划组织实施各领域全过程。充分发挥各级党组织和共产党员的“ 两个作用 ” ，团结带领全市人民为实现 “ 十四五 ” 规划目标任务共同奋斗。

第二节 完善规划体系

全面建立以发展规划为统领、空间规划为基础、专项规划为支撑的市级规划体系，促进各类规划功能更加互补、衔接更加紧密。将本规划作为编制各类专项规划的重要依据，推动发展目标、任务举措、项目工程等内容有序衔接、相互统一。建立健全规划任务落实责任清单制度，将规划中涉及的目标任务细化分解落实到相关职能部门和各乡镇，制定年度实施计划、实施评估体系，确保规划目标和任务执行到位、落实到位。做好与省、扬州市上位规划的沟通衔接，争取更多重大工程项目、重大改革举措纳入上级规划。推动乡镇（园区）发展规划各项指标、任务和本规划有机对接。

第三节 加大政策保障

根据本规划确定的发展目标和主要任务，围绕经济社会发展中的重大问题、重点领域和关键环节，进一步完善产业、环境、金融、人才、税收、土地等相关配套政策，确保各项任务举措能够落地实施。加大国家、省、市各项政策对接力度，积极争取一批重大试点政策。合理安排财政支出，根据本规划编制相匹配的财政预算计划，将财政支出优先投向本规划确定的重大任务和重大工程项目。注重短期政策与长期政策的衔接配合，强化政策激励和约束作用，健全政策实施评价、动态调整和有序退出机制，确保政策实施成效。

第四节 强化项目支撑

突出重大项目对规划实施的支撑作用，加大招引谋划力度，建设一批支撑高质量发展的标志性工程项目。健全重点项目储备库，形成建设一批、推出一批、储备一批的滚动发展机制，争取更多项目纳入国家、省级重点项目库统筹推进。 “ 十四五 ”期间，组织实施科技创新、产业转型、基础设施、开放合作、民生改善、生态环保、文化建设等 7 大类重大项目，总投资约1500 亿元。强化项目实施的资金、土地等要素保障，推动各项要素向重大项目倾斜，开展项目科学选址布局研究，确保项目符合规划空间导向。加强项目实施管理保障，落实重大项目建设责任制，加强项目建设进度与质量管理，完善项目考核奖惩激励机制，确保项目按期顺利实施。

第五节 凝聚社会力量

加大规划宣传力度，积极发挥新闻媒体和网络作用，多渠道、多方式推进规划信息公开，多角度、多领域深度解读规划主要任务举措，增加公众对规划的认识和了解。进一步完善规划实施公众参与和民主监督机制，健全政府与企业、社会的信息沟通和交流机制，完善社会监督机制，及时发布规划实施进展情况，主动接受全社会监督，在全社会形成共同参与规划实施和依规划办事的良好氛围。